德国社会救助法律制度及其启示
　　　　　　　　　　　　　　　　——兼论我国行政法学研究领域的拓展

　　摘要: 德国社会救助制度作为一项重要的社会保障制度对保障人权、维护人的尊严发挥了重要作用。其历史发展、改革背景、宪法依据和具体制度规定对我国正确认识和定位社会救助、建构适合我国国情的社会救助制度都具有一定的借鉴和启发意义。加强对社会救助法律制度的研究，有助于扩宽我国行政法学的研究范围和视野，有利于在社会管理创新的背景下，建构“回应型”的“新行政法”。

　　关键词: 社会救助 救助自助者 辅助性原则 新行政法

　　传统行政法学主要以秩序行政为中心展开理论研究并建构法律体系。但随着社会的转型和变革，国家职能发生了重大转变，尤其是在社会保障和公共服务方面，国家承担了越来越多的给付与服务责任。给付行政在现代法治国家中的地位也因此日渐提升，成为国家重要的任务，行政法也从秩序行政时代过渡到了给付行政时代。德国在给付行政领域，自二战后自福斯特霍夫提出“生存照顾”（Daiseinsvorsorge）理论以来，无论从理论研究以及制度建构方面，均为各国提供了诸多可资借鉴的范本，尤其在社会救助方面，对于中国给付行政的发展与社会救助立法都具有现实的借鉴意义。社会救助是针对弱势群体的最古老的一种社会救济方式，同时其又经历了最深刻的历史变化：从富贵阶层的施恩行善，到宗教慈善组织的扶弱济贫，再到国家承担救助责任，建立社会保障制度，最终实现从道义性救济向制度性救济的转变。而社会救助制度的这种历史演进又是与社会的工业化变革、国家社会职能的发展、人本主义及人权思想的普及紧密联系的。在当今世界的福利国家排名中，德国名列前茅。据德国劳动和社会部发布的《2011年社会报告》，其当年社会福利支出高达7540亿欧元，占国内生产总值的31.9%。[i] 德国的社会保障制度具有悠久的历史，自19世纪俾斯麦当政时代就建立了世界上最早的社会保险制度。社会救助作为德国整个社会保障系统的重要组成部分，为保障人权，维护人的尊严发挥了重要作用。了解和学习德国的社会救助法律制度，对于我国目前探索如何“保障每个人，尤其是保障弱势群体中的每个人生活得有尊严”，将有积极的启示和借鉴意义。本文即以德国的社会救助作为给付行政的研究样本，以期为研究中国的社会救助法律制度以及拓展行政法学研究领域抛砖引玉。

　　一、德国社会救助法律制度概述

　　（一）历史发展和最新改革

　　德国的社会救助最早起源于中世纪由城市、教会或手工业行会向贫病者提供的慈善救济。19世纪开始的工业革命使贫困人口激增，弱势群体的生活境况不断恶化，贫困阶层参加工人运动的积极性空前高涨。为了缓和社会矛盾，加强对社会的控制，普鲁士王国先于1842年颁行了《普鲁士穷人照顾法》。统一德国后，又在首相俾斯麦的支持下，建立了包括医疗保险（1883年）、工伤事故保险（1884年）、残疾和养老保险（1889年）在内的社会保险制度，史称“俾斯麦模式”，后被其他工业国家纷纷仿效。[ii] 作为强制性的个人风险预防机制，社会保险制度在德意志第一帝国时期由帝国国会统一立法，与此相反，由地方公共财政承担的社会救助的立法则仍交由各州负责。最早的全德国统一的社会救助法是魏玛共和国1924年颁布的《帝国救济义务条例》和《关于公共救济前提、种类和范围的帝国基本原则》。

　　二战后联邦德国于1961年制订了《联邦社会救助法》（BSHG），对社会救助作了一般原则性规定，具体的救助额度等细节问题则由各州立法决定。社会救助制度（Sozialhilfe）与社会保险制度（Sozialversicherung）、社会补偿制度(Sozialentschädigung)、社会促进制度(Sozialförderung)[iii]一起构成了德国完善的社会保障体系，为战后德国经济腾飞、社会稳定作出了贡献。但自1990年代起，因为经济发展速度减缓、社会福利支出剧增，社保制度滋生了“失业陷阱”、“贫困陷阱”等问题，社会救助制度与其他社会保障制度均成为重点改革的对象。施罗德政府倡导的较为激进的劳动力市场和社会救助制度改革方案（哈茨IV）历经重重困难终于在2003年底被联邦议会批准，但以施罗德为首的改革派也为此失去了很多选民和本党左翼人士的支持，在被迫提前举行的2005年换届大选中失于执政地位。根据哈茨IV方案，《联邦社会救助法》2005年1月1日起被作为《社会法典》的第12部法律并入该法典。此次改革的核心在于将具有就业能力的失业者的失业救济金和社会救助金合并为失业金II（Arbeitslosgeld II）,作为寻求工作者的基本保障（Grundsicherung für Arbeitssuchende，民间简称为Hartz IV）由2003年颁布的《社会法典》第2部来调整。而社会救助作为最后一道社会保护网只为没有就业能力或就业能力减损以及处于特殊困境的人提供合乎人的尊严的最低生活保障。[iv]

　　德国此次社会保障制度改革的指导方针首先是强化个人的责任，强调获得社会保障是弱势群体的权利，但其也有一定的义务和责任回馈社会，为社会做出力所能及的贡献，受助者同时还应自负其责地管理其获得的救助金。其次是社会救助改革与劳动力市场改革紧密配合，通过激励和惩罚措施降低有就业能力的人对社会救助的依赖，使其及早重新就业，自食其力，融入社会。第三，改革社会救助行政机构，使其工作更有效率，更透明，对弱势群体的救助更有针对性。

　　（二）社会救助的宪法和法理基础

　　虽然1924年魏玛共和国的《帝国救济义务条例》对社会救助进行了统一立法，但需要帮助者并不据此享有针对救助机构的可诉的救助请求权。直到1954年6月24日联邦行政法院在一个关于公共救济的判例中才确认：基于《基本法》第1条“人的尊严”、第2条“个性自由发展及身体不受侵犯”对基本权利的保护以及第20条“社会国家原则”，公民享有受到法院诉讼保护的从国家获得社会救济的权利。[v]由此，确立了社会救助的三个宪法依据：人的尊严、个性自由发展和社会国家原则。对社会国家原则，德国学者普遍认为其最主要的目的都与社会救助息息相关，例如：反贫困救助；保障可以维持人之尊严的最低生活水平；通过消除社会依附性实现平等；保障个人抵御人生变故风险的能力以及提升和扩展财富。[vi] 但社会国家原则不能作为主张主观公权利的直接依据。[vii]所以，人的尊严作为基本权利对保障公民的社会救助权就显得意义更为重大。主观公权利学说的进一步发展以及联邦行政法院的上述判例使人的尊严与最低生存保障建立了牢固而直接的联系，因为该判例的核心观点是：“只要法律使某个救济机构承担有利于贫困者的义务，则贫困者享有相应的权利。”[viii] 这就使客观公权利转化成了主观公权利，对主观公权利学说的发展具有划时代的意义。[ix] 对于人的尊严与基本生存保障之间的关系，德国著名学者巴霍夫的观点颇具代表性。他认为，“如果在一个宪政社会中个体的基本生存得不到保障，那么人的尊严即受到了侵犯”。[x] 人的尊严是一个古老的哲学概念，对其的讨论历久弥新。在德国当代学术界，关于人的尊严有两种代表性理论：天赋理论（ Mitgifttheorie）和能力理论（Leistungstheorie）。天赋理论认为，人的尊严作为个人的自我价值、特质或属性是造物主或自然赋予的。该理论因袭了自然法理论和康德的哲学思想，且受到基督教伦理道德的影响。[xi]能力理论则认为，人的尊严来自于个人通过成功地塑造本体而自我决定做出的行为，强调人必须在本体的塑造和自我发现的过程中赢得尊严。[xii]虽然两种理论对人的尊严的产生有不同的认识，但都承认人的尊严作为社会救助宪法和法理依据的至上性与无可辩驳性。[xiii] 因为，人的尊严是维系所有宪法基本权利的核心价值基础。

　　（三）社会救助的目的、对象、种类和形式

　　1.社会救助的目的

　　社会法治国家原则是社会救助的宪法依据之一，它使国家负有义务来保障贫困者享有合乎人之尊严的最低生活水准。而社会救助法作为实体法则将宪法权利落实为贫困者的具体的可诉的实体权利。《社会法典》第12部第1条将社会救助的任务界定为：“使受助者能够合乎人类尊严地生活”。社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe）。所以，“救助要尽可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活。为达到这一目的，受助者和救助机构必须在其权利和义务范围内相互合作。”[xiv] 此外，社会救助作为最后的保障网，具有次级性和辅助性，即：社会救助是用尽其他办法仍不能解决生计问题时的辅助手段。具体而言，只有在依靠自己的劳动力和财力（如收入和财产）不能满足生活必需且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属的扶养帮助的情况下，才可以获得社会救助。[xv]

　　2. 社会救助的对象

　　正是基于社会救助的这种次级性，其救助的对象也具有有限性。经过2003年的哈茨改革，社会救助法中划定的救助对象进一步缩小，即只局限于没有就业能力的人。是否有就业能力的判断标准是每天可否至少从事三小时的就业劳动。据此，有权按照《社会法典》第12部获得救助的人包括：[xvi]（1）与有就业能力的贫困者一起生活的没有就业能力的家庭成员，主要是其15周岁以下的子女（15周岁以上即视为有就业能力）；（2）老年人（65周岁以上）和不具有就业能力或就业能力减损的18至65周岁的人（患有疾病、残疾，每天工作少于三小时的人）；（3）处于特别的人生困境或其他生活境况的人（流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等）。具有就业能力的贫困者自2005年1月1日起不再享受社会救助金，但有权根据《社会法典》第2部申请针对寻求工作者的基本保障。从广义的社会救助法角度来说，此类基本保障也可归属于社会救助，因为其也是由税收收入支付的，但这种基本保障非常强调受助者的义务和惩罚措施，以促使其积极争取再就业。

　　3．救助的种类

　　结合社会救助对象的个体性和差异性，社会救助法规定了下述救助类型：[xvii]（1）生活费用补助，指持续给付的用于保障受助者最低生活水准的生活费用，包括用于食物、住宿、衣物、个人卫生、家用器具、取暖以及满足日常生活个人需要的费用。值得指出的是，这里的最低生活保障不仅指物质生活，还包括必要的社会文化精神生活，例如尤其是对青少年成长比较重要的看戏、体育运动、旅游等活动。（2）对65对以上的老人和18至65岁长期就业能力减损的贫困者提供持续的基本保障；（3）为没有医疗保险的贫困者提供健康救助（包括预防性健康救助、疾病救助、计划生育、孕产救助等）；（4）为残障人士提供融入社会的帮助；（5）对需要长期或特殊、重症护理的人提供救助；（6）帮助处于特别的社会困境的人克服困难（主要针对前文所列举的第三类救助对象）；（7）对处于其他人生境遇的贫困者的救助（如对盲人、老人的救助以及丧葬补助）。

　　4. 救助给付形式

　　上述社会救助类型主要通过三种形式提供给受助者：金钱、实物和服务。其中，金钱是最主要的给付方式。在生活费补助金支付方面，德国每5年都要确定一个标准支付值（Regelsatz）,救助申请人获得的实际支付则根据其家庭结构及子女年龄，综合考虑各种因素后，按照预定标准计算得出。[xviii] 此外，救助机构可以向求助者提供咨询、建议、联络信息、陪伴等服务给付，以帮助其寻找住房、养老院、培训机构等。而实物给付形式在社会救助中则很少运用。

　　（四）社会救助的行政程序和救济途径

　　德国的社会救助制度不仅有实体法上的详细规定，而且还有行政程序和司法救济的切实保障。

　　社会救助的主管机关是市、县的社会局。将社会救助事务的行政管理权和财政负担下放到市县一级政府，有利于促使地方政府采取积极措施救助弱势群体，使其早日自力更生或进入其他社会保障体系。行政机关的社会救助行为是行政行为。其作出社会救助决定时必须依照《社会法典》第10部（行政程序和社保数据保护）规定的行政程序。该部法律细致规定了社会保障给付中行政机关应遵循的行政程序和社保求助人的程序权利（听证权、阅卷权等）。值得指出的是，该法律对个人社保数据的提取、加工、保存、转交、更正、消除等也作了非常具体的规定，这与德国向来重视个人数据保护一脉相承，同时也从数据保护的角度加强了对社保求助人的权利保障。

　　社会救助的申请不必以书面形式提出。社会局对求助人有全面的信息告知和咨询义务。在申请资料齐全的情况下，社会局必须在法定期限内作出决定。该决定为行政行为。申请人如不服，应在收到该行政决定后先向社会局书面提出行政复议。对复议决定不服，可再向法院提起诉讼。提起复议和诉讼的期限均为一个月。自2005年1月1日起，社会法院除审理社会保险纠纷案件外，还管辖有关寻求工作者基本保障的争议，社会救助争议也从行政法院的管辖范围中抽离出来，转由社会法院管辖。社会法院因受理案件数量大增而不堪重负。[xix] 由此可见，德国民众在社会救助方面寻求司法保护的积极性很高。这一方面是因为其法律保护意识较强，另一方面是因为社会法院诉讼对于被保险人、被救助者以及残疾人是免费的。

　　二、对我国建立和完善社会救助制度的启示
海南省海口市政府


海口市人民政府关于颁布《海口市建设工程施工现场管理规定》的通知
海口市政府



各区人民政府、市政府直属各单位：
《海口市建设工程施工现场管理规定》已经市政府第四十三次常务会议讨论通过，现予颁布施行，希认真贯彻执行。

海口市建设工程施工现场管理暂行规定

第一章 总 则
第一条 为加强本市建设施工现场管理，保障建设工程施工顺利进行，根据建设部颁布的《建设工程施工现场管理规定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称建设工程施工现场，是指在本市内进行工业和民用项目的房屋建筑、土木工程、设备安装、管线敷设、装饰装修等施工活动，以及经批准占用的施工场地。
第三条 在本市行政区域内从事建设工程施工活动的单位和个人必须遵守本规定。
第四条 市城市建设局是市建设行政主管部门，具体负责本市行政区域内建设工程现场管理、监督、检查工作。

第二章 施工现场规定
第五条 建设工程取得市城市建设局的《施工任务通知书》，及临时占用道路许可证后，其用地范围总平面布置、地面标高、建筑面积、建筑层数、层高、给排水方式等设计要求。建设、施工单位应严格遵守，不得擅自改变。
施工单位应指定负责人（经理），按施工程序做好施工准备。建设单位派驻施工现场总代表，互相协作，建立现场管理责任制，并组织实施。
第六条 施工单位必须根据建设工程的规模和总体布置编制施工组织设计。实行总包和分包的，要按总包与分包的责任负责，编制施工组织设计，并按照隶属关系，实行分级审批，报市城市建设局审定，作为日后施工技术实施的依据。
未编制施工组织设计的建设工程，一律不许开工。
在施工过程中，确需对施工组织设计进行变更或修改的须报原批准部门同意。
第七条 施工组织设计主要内容应按国家建设部颁布的《建设工程施工现场管理规定》和《海南省建设工程施工现场标准化管理规定》的有关条款办理。
第八条 建设工程取得《施工任务通知书》后，因特殊情况无法按期施工或停止施工二个月以上的，必须向本市建设行政主管部门申请延期。超过二个月未申请延期的建设工程，其《施工任务通知书》自行失效。
第九条 建设工程施工现场实行挂牌围栏施工制度。要具“五牌一图”；场地围栏应按照防火、防风、防盗等要求进行，外墙应砌砖墙或标准材料，高度不小于2．1米，并刷上大白灰水或涂料以予美化。
施工单位项目名称牌，应标明施工项目名称、建设单位、设计单位、项目负责人（经理）和施工现场总代表人的姓名、开工、竣工日期、施工许可证（施工任务通知书）批准文号，以备检查。

第三章 施工现场环境管理
第十条 建设工程施工现场，必须合理规划，保持场容场貌的整洁，保证现场交通道路和排水系统畅通。
未经批准，不得在现场任意占用场地。
第十一条 施工现场临时生活设施要齐全。符合卫生要求，做到通风、防暑、防潮、防风、防火。
施工现场应设有处理污水的排放设施，泥浆水要妥善处理或沉淀后再行排放，不得直接排入附近单位、居民区的城市排水设施和河流。
第十二条 市区建设工程，施工单位要采取低噪声、防污染措施，加强对建筑材料、土石方、混凝土、石灰膏、砂浆等在生产和运输管理，以免造成扬尘、滴漏污染。
第十三条 在市区施工打桩工程（灌注桩）和折除建筑物等噪声大的作业，要按环保部门有关规定，尽量避免夜间施工；确需连续施工的，要报有关部门批准同意后方可进行。
第十四条 建设工程应在开工前，按有关规定，向城市环境卫生部门，办理建筑垃圾的排放手续。工程竣工后，施工单位应在一个月内将所有的建筑垃圾、工程渣土处理完毕。
第十五条 在市区施工的市政配套工程，包括上下水道、供电、通讯、煤气等管线（网）工程，除办妥申请开工手续外，要报市政工程主管部门备案，由市政工程主管部门负责施工现场协调和工程进度的统筹安排，并按时竣工，清理好场地。
第十六条 在市区的建设工程施工过程中，建设、施工单位要组织专人负责对受影响范围内的建筑物、构筑物、管线等进行定期观察检查，发现险情，应提前进行加固和防范；设计单位应协助提出加固和防范措施（方案）。受其影响而造成损坏或移位的，除临时加固外，建设单位应按
原来标准进行修缮。
第十七条 在市区内进行高空施工作业的工程、机械回转半径范围内，应采取切实的安全保护措施，确保生产安全和居民正常生活。

第四章 施工现场工程质量管理
第十八条 建设工程的施工现场要建立健全现场质量管理保证体系，实行质量责任制，对工程项目施工全过程的质量实施控制和管理。
建设单位应在施工前，会同施工、设计单位完善质量管理制度，并参加图纸会审，对规程、规范、工艺标准、技术措施方面进行技术交底，根据施工组织设计要求，施工单位要逐级进行施工交底工作。
第十九条 施工单位应认真贯彻国家现行的施工规程、规范、工艺标准，组织好隐蔽工程分项、分部工程质量检查验收评定。严格控制原材料质量规格，做好测试、材质证明、施工试验报告、隐检记录、暖卫检查、电气资料、施工日志、砼配合比自检预检等质量评定记录，对结构验收
、质量事故、回防记录、施工组织设计、技术安全交底等资料要真实、准确、齐全、符合国家有关规定，并按档案管理制度进行归档工作。
第二十条 凡属本市管理的建设工程，由市建筑工程质量监督站、市政工程质量监督站，按照国家《建筑安装、市政工程质量检验评定标准》等进行质量检验评定。对施工现场工程质量实施全面监督，实行基础、主体结构、竣工核验“三部到位”。严格实施“三不”；即基础工程质量
不合格，不准施工上部结构；主体结构质量不合格，不准进行装饰；竣工工程质量不合格，不准交付使用。
竣工验收时，要按照有关部门专业规定要求，办理有关手续。

第五章 安全生产管理
第二十一条 施工企业要认真贯彻“安全第一，预防为主”的方针，切实加强劳动保护。建立安全生产责任制，安全技术措施制度，安全生产监督检查制度。
建筑、市政施工现场安全生产的管理监督，按国家建设部《建筑施工安全检查评分标准》和《施工现场临时用电安全技术规范》及《海南省建筑安全生产监督管理暂行规定》的有关规定，行使安全生产否决权进行监督和管理。
第二十二条 施工现场发生因工伤亡事故，施工企业应严格按照国家《企业职工伤亡事故报告和处理规定》执行；发生重大伤亡事故，要按《工程建设重大事故报告和调查程序规定》及时上报，并组织力量查清原因，查明责任，按有关规定追究当事人的责任。
第二十三条 施工企业要加强施工现场机械设备安全管理，建立施工机械设备管理责任制。从设备造型到安装验收、调试、投产都要有专人负责。必须按《建筑机械技术试验规程》进行检验，禁止不安全和不能保证工程质量要求的机械设备投入使用。
第二十四条 实行机械操作持证上岗制度，严格执行定机、定人、定岗位的规定。无操作证者，不得上机操作和进行维修。操作班组要实行严格的岗位责任制，造成机械事故者，应按机械事故处理制度进行处理。
第二十五条 针对施工现场的爆破、吊装、水下、深坑、支模、拆除等大型特殊工程，建设工程的施工组织设计，必须编制单项安全技术方案。否则，不得开工。
第二十六条 各施工现场的施工组织设计，必须有专项电气安全设计，包括输电线路走向，固定配电装置及其配电容量，大型电气集中用电设备等，以及针对性的电气安装措施。
施工现场的临时用电严格遵守《施工现场临时用电安全规范》的有关规定，并签注使用期限。
第二十七条 施工现场的脚手架搭设，必须建立严格的分阶段检查验收和专人维修、养护制度。基础部分，未经验收不准搭设脚手架，并应建立档案。
在旧街或居民密集区搭设的脚手架，应设置全封团围护设施，临近高压线的脚手架，必须在高压线水平上方，全部张设安全护网。水平安全网要从二楼设置，每隔四层楼设置一道，同时要设置一道随施工高度提升的垂直安全网。
第二十八条 施工现场的“三宝”及“四口”和坑、沟等危险处，要做好临边防护设施及显示警标志。夜间应设红灯示警。施工现场的劳动保护器具，安全帽、安全带等要经常检查，各类管理人员和操作工人，按规定戴不同颜色的安全帽和佩带不同颜色的袖章，以示区别。
第二十九条 施工现场要建立、健全防火管理制度，施工单位的负责人应全面负责做好施工现场的防火安全工作。履行《中华人民共和国消防条例实施细则》规定的主要职责。
编制施工组织设计、施工总平面图、施工方法和施工技术，均要符合消防安全要求。明确划分用火作业区、易燃材料堆场、仓库、易燃废品集中站和生活区等区域。
施工现场配备足够的消防器材和设备，指定专人管理维护，定期更新，保证完好使用。

第六章 罚 则
第三十条 施工企业违反国家安全生产规章、标准和劳动保护法规而施工的，由市建设行政主管部门及监督机构按有关规定处以罚款，并根据情节轻重给予警告、通报批评、责令限期改正、责令停业整顿直至提请有关部门降低或吊销资质等级、施工许可证的处分。
发生重大伤亡（死亡一人以上）事故，一律停止施工企业三至六个月以上承领施工任务的资格。
第三十一条 对违反建筑工程质量管理规定或技术规范、规程，以及无设计（含无证设计）或不按设计施工的行为，由质量监督机构除对责任单位发出“质量整改”通知，并可视情节轻重处以一万元以下罚款，责令停工整顿直至提请主管部门降低其资质等级、吊销资质等级证书或进市
施工许可证。
第三十二条 对具有下列行为之一的施工企业由市建设主管部门根据情节轻重，处以二千元至一万元的罚款。
（一）施工现场的安全设施不符合规定，管理不善或工程质量低劣，不按有关规程、规范施工的；
（二）施工现场的生活设施不符合有关规定要求的；
（三）施工现场管理混乱，制度不健全，场容、场貌不符合管理要求的；
（四）施工现场的材料管理混乱的；
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可按国家有关规定提起行政复议或行政诉讼解决。

第七章 附 则
第三十四条 本规定由海口市城市建设局负责解释。
第三十五条 本规定自颁布之日起施行。市政府过去颁布的有关规定，自本规定颁布之日起废止。



1993年7月14日