主客观相统一原则与刑事证明标准的层次性研究/聂立泽

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 14:52:09   浏览:8339   来源:法律资料网
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聂立泽 中山大学法学院 副教授
苑民丽 广东警官学院法律系 副教授


关键词: 主客观相统一原则/证明标准/法律真实/客观真实/层次性
内容提要: 主客观相统一原则作为刑法中的一项基本原则,对定罪与量刑均有重要的制约作用。在其发挥作用的过程中,证明标准是一个关键之点并发挥着桥梁作用。就动态的定罪量刑过程来看,从立案、起诉到审判的过程展现了证明标准逐步清晰与升高的纵向层次性,从轻罪、重罪到死罪案件的审判实践中又显示出证明标准的逐步严格与审慎的横向层次性。认识了主客观相统一原则与证明标准的动态辩证统一关系,对指导司法机关正确地把握法律真实与客观真实的关系进而科学地定罪量刑是大有裨益的。


  一、刑事证明标准与主客观相统一原则之界定

  (一)主客观相统一原则的内涵与作用范围

  主客观相统一原则的内涵应当具有三层含义:一是从犯罪学视野(存在论)来看,任何犯罪都是在主观心理支配下造成危害社会的行为或者结果;二是从刑法规范角度(价值论)来看,构成犯罪必须是一系列主观与客观要件有机结合的总和;三是从司法实践中(认识论)来看,任何案件的事实都必须与司法人员的认识与评价相统一。我国学者曾指出,“犯罪、刑事责任与刑罚,是贯穿刑法始终的三个基本问题,刑法制定和适用的全部意义就在于通过正确解决这三者的关系来禁止、惩罚和预防犯罪,保护社会法益。因此,刑法的基本原则只有具有协调罪、责、刑关系的功能,才能对刑事立法和刑事司法具有指导意义,才能担负起基本原则的使命。”[1]毫无疑问,主客观相统一原则满足和体现了这一刑法的基本精神和使命:其一,从定罪上讲,主客观相统一原则主要表现为犯罪的主观要件(故意、过失、目的、动机等)与犯罪客观要件(行为、结果、特定的犯罪前提等)的有机统一。其二,从量刑上讲,其具体表现为,一方面在已然之罪上,犯罪是客观危害行为与主观恶性相统一,这也是量刑的前提和主要根据。另一方面,在未然之罪上,行为人的再犯可能即人身危险性(主观的)与前罪、罪中及罪后的各种个人表现(客观的)相统一,这也是量刑必须予以考虑的根据之一。因此,可以说犯罪实质上是一种犯罪人客观的社会危害性和主观的人身危险性的统一,所以也需要我们辩证统一的审视和对待。[2]其三,从行刑上讲,主客观相统一原则主要表现为,刑法视野内的主观的人身危险性的减轻及消失与征表人身危险性变化的犯罪的一切行为事实的统一。[3]

  从主客观相统一原则的作用范围来看,学界目前仍然莫衷一是。但是把它视为定罪原则论则没有争议,不过就定罪原则论而言,又可以分为狭义说和广义说,前者是指其作用范围仅在于构成犯罪所必须具备的主客观要件的有机统一,而后者则是指包括犯罪构成的主客观要件相统一和认定犯罪的司法人员的认识与案件的客观事实相统一两个方面。我们认为,狭义说失之片面,广义说是可取的,并进而主张主客体相统一原则还应当是量刑的一项基本原则。

  (二)刑事证明标准的内涵与作用范围

  对于刑事证明标准,有学者指出,“证明标准是衡量是否符合法律规定的证明要求的具体尺度”,而“证明要求是法律要求证明案件事实所要达到的程度。”[4]也有观点认为“刑事证明标准是指在刑事诉讼中负担证明责任的主体利用证据对争议事实或案件事实加以证明所要达到的程度。”[5]在我国当前刑事诉讼法和司法适用中的具体表达和规定就是“案件事实清楚,证据确实充分”。实际上,以上种表述并无本质上的区别,刑事证明标准存在的根本意义和最终目的肯定是为了为犯罪定性即定罪。[6]而定罪,依据前苏联的观点,特拉伊宁就认为“定罪就是确定被审理的作为(不作为)同法律中所规定的犯罪构成相符合。”[7]在我国,定罪一般也有两种含义:广义的定罪,是指司法机关依法认定被审理的行为是否构成犯罪以及构成什么犯罪的活动;[8]狭义的定罪,是指人民法院根据案件事实和依照刑事法律确定某人的行为是否构成犯罪或者犯了何种罪。[9]可以看出,这两种定义的重要区别就在于对定罪主体的认定上,前者涵摄了整个“司法机关”,在我国即公检法三大家,而后者则明确限定了“人民法院”,把定罪权限缩为司法审判权。

  我们认为,广义的定罪是比较科学合理和契合我国司法实情的。从立法上来讲,为了保障司法活动的稳定性和权威性及其尊严,将定罪权限定配置在人民法院是严谨和规范的,也有利于避免权力释放中间环节过多而可能导致司法适用混乱、擅断乃至腐败。然而,从我国当前的司法实践层面上来讲,在刑事领域案件程序的实际操作中,公检法三机关都不同程度实施和履行了一定的定罪权。从立案—移送审查起诉—提起公诉—到有罪判决,不同于民商事裁判的主要特点就是多个强制性的国家公权力机关的介入,公安和检察机关本质上同法院一起承担和分享了对案件事实的实体证明和程序保障,现实中三机关中的任何一家都有权也完全有能力掐断一个案件或者决定其后续司法适用走向。鉴于这种司法事实,我们认为,公安机关、检察机关和人民法院所分别享有和具体实施的立案侦查权、审查起诉权和刑事审判权,实际上都是定罪权并属于定罪权的表现形式。我们不能因为一项制度或者事实可能容易产生个别不利因素,便因噎废食而不予承认。[10]

  二、主客观相统一原则与刑事证明标准关系之界定

  确定了刑事证明标准在定罪中的适用范围之后,我们再来看一下其所应当遵循的基本原则。有学者已经明确指出“定罪是主观与客观相统一”,[11]我们进一步认为,主客观相统一原则不仅是理念性的定罪的基本原则,更是定罪在刑事司法适用中实际衡量尺度和载体实现的刑事证明标准的基本原则。

  纵观人类刑法学史,在不同的历史时期刑事证明标准的指导原则和理念也分别有所侧重和不同,主要有以下四种:其一,只注重于犯罪的外部行为及其实害的客观主义原则;其二,只注重于犯罪人和人身危险性的主观主义原则;其三,把客观主义与主观主义揉为一体的折中主义原则;其四,马克思主义辩证法引导下的主客观相统一原则。不可否认,前三种原则的产生和发展都具有其合理性和历史必然性,但是,其不足也正如有学者所言,刑事古典学派的客观主义说“没有考虑实施犯罪的个人的情况,也没有考虑犯罪中的特殊情节,这必然导致刑法适用中的不公平的现象。”[12]近代实证学派的主观主义说则会使犯罪概念变得相对模糊,“有侵害行为人的自由之危险,即使采用征表主义,也难以克服主观主义的这一弊端。”[13]而对于折中主义来说,其一,从反面的角度来讲,折中主义实质上“仍然不外乎是客观主义与主观主义理论的一种表现。”[14]我们认为,“折中”与“统一”在概念范畴的内涵上并不相同,前者更多体现的是一种人为的相对僵硬和被动的截取、拼接和并合,正如有学者所言,“并合主义虽然也是一种主观与客观的统一,但并非有机统一,而是一种折中。”[15]其二,从比较的角度来讲,折中原则实际上是一种相对消极的妥协和退让,是一种迁就和捏合式的“统一”,而主客观相统一原则是实实在在提出和倡导了一种真正的和主动动态的“统一”,强调在客观现实中积极地发挥人即法律主体的主观能动性,因此是一种积极正面的发展和创新,实现了统一的有机和联系。其三,从正面的角度来讲,主客观相统一说是完全符合我国马克思主义唯物辩证法的,是马克思主义哲学认识论和实践论的相统一,也是我国刑法基本价值和规范的追求和体现,可控可行,科学合理。因此,我们认为,主客观相统一原则是我国刑事证明标准的基本原则。

  三、刑事证明标准司法适用中的纵向层次性

  所谓证明标准的纵向层次性,是指在刑事诉讼流程中证明标准在整体上的趋严性与递进性。刑事诉讼阶段,“是指刑事诉讼过程中,按顺序进行的相对独立而又互相联系的各个部分。”[16]在我国当前的司法实践活动中,即立案、移送审查起诉、提起公诉和有罪判决四阶段,其证明标准在刑事诉讼法上分别以第86、第129、第141和第162条来规制,总的来说,可以概括为“案件事实清楚,证据确实充分”。我国的这一立法层面上的证明标准,看似简洁明确,但实际上在司法适用过程中,由于刑事诉讼阶段的存在,在不同阶段,司法主体所查明认定的主观性的“法律事实”和犯罪人员所实际实施的客观性的“犯罪事实”的匹配程度的强弱并不是完全一致的。从证据学上讲,即定罪时证据在立法应然和司法实然的符合程度不一,而现行立法上的刑事证明标准,以一挡四,未能充分体现出刑事司法实践中证明标准的实然层次。

  (一)我国刑事证明标准立法现状

  从立法层面上来看,刑事证明标准规定如下:(1)我国刑诉法第86条规定,“人民法院、人民检察院或者公安机关……认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案”,即只要侦查机关“认为”有犯罪事实需刑事追究即可。因此,立案阶段具有一定的主观倾向属性,证据程度精确性要求相对较弱,证据标准较低。(2)在移送审查阶段,我国刑诉法第129条规定:“公安机关侦查终结的案件,应当做到犯罪事实清楚,证据确实、充分,……移送同级人民检察院审查决定。”与立案阶段对比,可以看出,“犯罪事实清楚,证据确实、充分”被立法应然层面明确提出,而且法条文本中的“应当”,也是对公安机关的刑事证据标准适用提出了更高的要求,移送审查阶段证据标准具有高度倾向的客观属性。(3)提起公诉阶段,刑诉法第141条规定:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,……向人民法院提起公诉。”[17]在司法案件适用程序的第三步,刑事证明标准的钟摆又再次摇向了相对的主观主义,“人民检察院认为”的条件设定和表达其实是体现出了一种主观推定和判断,“应当”被“认为”所替代,公诉比审查阶段的证明标准在法律表示上又有所降低。(4)在审判阶段,我国刑诉法第162条第1款规定:“案件事实清楚,证据确实、充分,依据法律认定被告人有罪的,应当作出有罪判决。”这一条里并没有写是“应当”还是“认为”,但是,作为刑事司法程序的一般终结阶段,[18]我国学者普遍认为“案件事实清楚,证据确实充分”作为“认定被告人有罪的证明标准是客观标准”,[19]因此我们可以说,有罪判决的刑事证明标准比提起公诉的标准更加严格。同时还应当注意的一点是,此处规定的是“案件事实”,而公诉阶段使用的是“犯罪事实”,这两个范畴和标准也并不完全相同,从刑事法的角度来讲,犯罪事实即是指犯罪嫌疑人法益侵害行为成立和符合犯罪构成的基本事实,而案件事实则是指被告人包括犯罪事实在内的与起诉案件相关的综合事实。无疑,这是对司法审判阶段刑事证明标准适用在质和量上的进一步提高,而且实质上也是对刑事诉讼法和刑法保障人权方面的程序和实体价值统一的体现和必然要求。

  (二)司法适用中的问题和悖难

  以上分析可知,我国刑事诉讼法在立法层面对在不同诉讼阶段刑事证明标准的适用规定确实体现出了一定的层次性和合理性的,但是,我国现行刑诉法设置的这一层次并没有与学理逻辑和司法实践做到了完全符合和统一,当前的问题就是:第一,从立法语言的角度来看,我国有法可依的刑事证明标准实际上就仅是“案件事实清楚,证据确实充分”这12个字,刑事诉讼法立法规定过于笼统而不够精确清晰。第二,从法律解释学的角度来看,学界及我们在前文中对于从立案到审判的诉讼阶段刑事证明标准适用的分析,实际上都是属于一种学理解释,即无权解释,呼吁和亟待立法或司法的有权解释对证明标准适用的规范明确和指导完善。第三,从法律逻辑学的角度来看,对应于我国司法程序中的立案—移送审查—提起公诉—有罪判决四个阶段,当前的刑事证明标准实质上是一个低—高—较低—最高的走向和模式。由此可以看出,我国当前诉讼法规定的刑事证明标准忽高忽低,逻辑不一,并没有完全呈现出一个连贯递进的统一评价标准和顺序,层次混乱。

  我们认为,当前立案和审判的刑事证明标准是合理的,问题的关键就是出在“低”和“最高”中间的这个“高”和“较低”上,我们倡导一种自始至终由低到高的统一的递进式的逻辑层次。这里存在两个隐藏的逻辑陷阱和悖难:(1)在移送审查阶段对公安机关的刑事证明标准过高。“应当”“犯罪事实清楚,证据确实充分”的绝对客观主义标准,实质上隐藏的逻辑前提是公安机关在刑事证明中肯定绝对不会犯错,这显然不甚科学,有待完善立法规定。(2)在提起公诉阶段对检察机关的刑事证明标准形同虚设。刑诉法第129条所规定的“应当”显然应当是包含了应然和实然的双重含义,因为刑诉是指导实践的程序法,如果其没有在现实中的实然的效果,那就是对法条的不尊重。那么在此情况下,作为移送审查司法后继程序的提起公诉,就面临着一个逻辑悖难,即公安机关在“应当”之下的刑事证明标准规制下,已经几乎将这一案件侦查和确认办成了客观性的“铁案”,那么,检察机关又应当在其中充当如何角色呢?刑诉法第141条规定的提起公诉的刑事证明标准是人民检察院主观性的“认为”,我们知道,主观来源于客观,物质决定意识,刑诉法中第141条跟随衔接第129条的隐含的逻辑前提和陷阱就是,检察机关必然要认同公安机关移送的案件。申言之,如果依据现行法条规定的提起公诉的刑事证明标准,则检察机关应当对于公安机关移送的案件“凡移送必起诉”,这显然也是与司法事实和适用现实不符合的,其出路仍在于完善立法。

  (三)司法实践中不同诉讼阶段对证明标准的适用情况

  不管立法规定与表述如何,司法机关在证明标准适用过程中,还是遵循渐进性的认识规律,体现了证明标准的层次性。如据资料显示,广州市天河区人民检察院在2007-2008年,共受理了公安机关批捕案件3064件4326人(2003-2008年的数据为10120件13987人),批准逮捕犯罪嫌疑人2920件4091人(2003-2008年的数据为9701件13276人);受理公安机关移送审查起诉案件3514件5022人(2003-2008年的数据为11065件14536人),提起公诉案件3124件4396人(2003-2008年的数据为10097件13552人),批捕、公诉案件在法定期限内审结率为100%,起诉后有罪判决率为100%。对以上数据分析可知,对于公安机关移送审查的刑事案件起诉率,该院2003-2008年五年平均起诉率为91.25% , 2003-2006年三年平均起诉率为92.35%,而近两年的(2007-2008年)的年均起诉率则为88.90%。众所周知,起诉率的相对降低也就意味着对于公安机关移送案件不起诉率的逐年相对提高,这一数据分别为8.75%、 7.65%和11.10%,检察机关在起诉阶段对于证据审查要求的加强和刑事证明标准适用的事实提高,相对于公安机关来说,检察机关还是起到了应有的对案件过滤和把关更加严格的工作标准和业务要求的作用,体现出了主客观相统一下证明标准衔接性的深化和递进。

  四、刑事证明标准司法适用的横向层次性

  所谓证明标准的横向层次性,是指在我国刑事诉讼活动中对不同的犯罪乃至同一犯罪在定罪与量刑上的证明标准,事实上存在着的差异性与个别性。如前所述.我国当前刑诉法规定的刑事证明标准实质上只有一条,即“案件事实清楚,证据确实、充分”,但是在社会生活中出现的刑事案件纷繁复杂,每一例都有其个别性和特殊性,因此,所谓的“确实、充分”只能是总体上的表述和最高目标,如果对所有案件毫无区别地适用最高标准,则必然因其不符合实际而成为可望而不可及的空中楼阁。因此,在司法实践中结合案件的特殊情况,考虑公正与效力的辩证统一关系,对不同类型的案件的采用适度区分的证明标准是务实和明智之举。

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逾期注销登记的法律务实

卫勇

注销登记的法定事由发生后,不按规定期限办理注销登记,如何此处理的问题,在实践中偶尔会遇到。
一、关于注销登记的法定期限问题。


关于注销登记的法定事由发生后规定的注销登记期限,根据不同的法律、法规、规章,对不同的具体情况进行了规定,基本可归纳为以下情形:一是企业法人分立、合并、迁移,应当在主管部门或者审批机关批准后30日内,向登记主管机关申请办理注销登记;二是企业法人领取《企业法人营业执照》后歇业的,一般亦应在30日向登记机关办理注销登记;三是外商投资企业应当自经营期满之日或者终止营业之日、批准证书自动失效之日、原审批机关批准终止合同之日起三个月内,向原登记主管机关申请注销登记;四是公司清算组织应当自公司清算结束之日起30日内向原公司登记机关申请注销登记;五是个人独资企业清算结束后,投资人或者人民法院指定的清算人应当编制清算报告,并于十五日内到登记机关办理注销登记;六是合伙企业清算结束,应当编制清算报告,经全体合伙人签名、盖章后,在十五日内向企业登记机关报送清算报告,办理合伙企业注销登记;七是外国企业常驻代表机构在出现法定的注销事由后,应当在90日内向登记机关申请注销登记;八是破产企业管理人应当自破产程序终结之日起十日内,持人民法院终结破产程序的裁定,向破产人的原登记机关办理注销登记。
二、关于注销登记的逾期责任问题。


对上述第一至三种的情形,不按规定申请办理注销登记的,责令限期办理注销登记。拒不办理的,处以30000元以下的罚款,吊销营业执照,并可追究企业主管部门的责任;对上述第四中情形,清算组不依照本法规定向公司登记机关报送清算报告,或者报送清算报告隐瞒重要事实或者有重大遗漏的,由公司登记机关责令改正;对第五种情形,法无明文规定,可责令改正;对第六种情形,清算人未依照本法规定向企业登记机关报送清算报告,或者报送清算报告隐瞒重要事实,或者有重大遗漏的,责令改正;对第七种情形,代表机构未依照本条例规定办理注销登记的,由登记机关责令限期改正,处以1万元以上3万元以下的罚款;逾期未改正的,吊销登记证;对第八种情形,法无明文规定,可责令改正。



三、关于注销登记的务实操作问题。


对上述仅涉及企业法人本身的问题,债权债务始终由自己承担,原则是给予行政处罚后依法办理;对属于涉及合并方的情形,存在债权债务连带的一方。被吸收人超出了法定期限申请注销登记,虽然提交了清算报告,只是说明清算已经结束,虽然提交了股东会决议,也仅说明清算报告已经被股东会依法确认。但是,尽管如此,只要没有报登记机关申请注销,说明其法律资格依然没有终止,在此期间依然有可能产生债权债务的可能性。另一方面,再要求重新做出上述报告和决议的条件已经不具备,且无正当理由也不能否定前述报告和决议的合法性。


所以,综上,根据公司法和有关公司法司法解释的规定,合并各方的债权债务由合并后存续的公司或者新设的公司承继的原则,为保证清算结束后可能存在债权债务的客观实际情况,公司合并,对被吸收人迟延的注销申请,应要求提交与吸收人签订的合并协议,并以吸收人作为第三人,提交第三人对被吸收人的债务承担责任的承诺,这在具体的登记执法实践中是合法便捷的,也是司法目前规定认可的方式。从而既最大限度的方便了注册登记实践,同时也合法地规避了超出法定注销期间办理注销登记的职责风险。


国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见

国务院


国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见

国发[2001]28号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  1998年以来,党中央、国务院确定的以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革,有效地保护了农民利益,调动了农民种粮积极性,促进了粮食生产和流通的发展,推动了农业和粮食生产结构的调整。经过3年多的改革,我国粮食流通体制发生了很大变化,粮食收购渠道逐步拓宽,销售市场完全放开,除收购市场在粮价过低时实行保护价收购外,粮食购销价格基本由市场调节,粮食产区和销区之间购销协作关系逐步发展和稳定,已经成为粮食市场的重要组成部分,中央储备粮垂直管理体系初步建立,国家宏观调控能力有所增强。但粮食流通中也存在一些需要通过深化改革进一步研究解决的问题,主要是一些地方没有完全做到按保护价敞开收购农民余粮,部分粮食品种顺价销售困难;粮食省长负责制没有完全落实,有些产区的粮食风险基金不能及时足额到位,国有粮食购销企业改革滞后;国家储备粮规模、结构和管理方式还不完全适应国家宏观调控的需要。
  面对我国社会主义市场经济体制的初步建立,粮食生产和流通形势的变化,以及加人世界贸易组织后将给粮食产销带来的机遇与挑战,必须进一步深化粮食流通体制改革,继续完善有关政策措施。深化改革的总体目标是:在国家宏观调控下,充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制,稳定粮食生产能力,建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。当前改革的重点是:为促进农业和粮食生产结构调整,充分发挥
粮食产区和销区的各自优势,粮食主销区要加快粮食购销市场化改革,放开粮食收购,粮食价格由市场供求形成;完善国家储备粮垂直管理体系,适当扩大中央储备粮规模,增强国家宏观调控能力;中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方,真正建立起粮食生产和流通的省长负责制;粮食主产区要继续发展粮食生产,在继续实行“三项政策、一项改革”的前提下,赋予省级人民政府自主决策的权力,切实保护农民种粮积极性;加快国有粮食购销企业改革,切实做到自主经营、自负盈亏。
  一、加快推进粮食主销区粮食购销市场化改革
  当前我国农业和农村经济发展已进入新的阶段,市场取向的粮食流通体制改革在实施中不断调整和完善,为粮食主销区加快实现粮食购销市场化创造了必要条件。特别是东南沿海的浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等地区的经济相对比较发达,农业和农村经济结构调整的潜力较大,粮食市场发育较好,粮食购销形势已发生很大变化,完全可以放开粮食收购,粮食价格由市场调节。这有利于粮食主产区和主销区充分发挥各自的区域比较优势,加快调整主销区种植业生产结构,为主产区粮食销售腾出市场空间;有利于建立粮食产区和销区自主衔接的经营机制,促进市场粮价合理回升,支持主产区粮食生产的稳定发展;有利于真正搞活粮食流通,促进农业增效和农民增收。
  粮食主销区实现粮食购销市场化,是当前深化粮食流通体制改革的重大举措,必须不失时机地加快推进。为了积极有效地推进粮食购销市场化改革,粮食主销区在粮食生产和流通主要依靠市场调节的同时,也要按照粮食省长负责制的要求,保证粮食供应和粮食市场稳定。
  (一)要按照适应市场需求、提高经济效益和增加农民收入的要求,打破地区自我粮食平衡的传统观念,大力调整农业生产结构,推进产业化经营。
  (二)切实保护好基本农田,决不允许擅自将耕地改为非农用地,这是一条不可逾越的“红线”。
  (三)要按照国家关于“销区保持6个月销量”的有关要求充实省级粮食储备,增强省级人民政府对粮食调控的责任和能力。
  (四)主销区要采取多种措施与主产区建立稳定的粮食购销关系,以保证销区市场需求的粮源。
  (五)国务院各有关部门要积极支持主销区加快推进粮食购销市场化。主销区如发生粮价较大波动或者出现粮食供应不足时,首先动用地方储备粮,必要时,经国务院批准动用中央储备粮平抑粮价,保证粮食供应。
  二、完善国家粮食储备体系,增强粮食宏观调控能力
  粮食是关系国计民生的重要商品,健全中央储备粮垂直管理体系,增强国家宏观调控能力,对我国经济发展和社会稳定具有重大的意义。
  (一)进一步扩大中央储备粮规模。为适应农业和粮食生产结构调整,加快推进主销区粮食购销市场化,促进国有粮食购销企业改革,增强国家宏观调控能力,要适当增加中央粮食储备规模。在今明两年内,通过新建储备库装新粮和在产区直接收购,使中央储备粮规模逐步达到750亿公斤,保证国家掌握充足的粮食调控资源。具体实施方案由国家计委会同财政部、国家粮食局、中国农业发展银行和中国储备粮管理总公司等部门研究制定。
  (二)健全中央储备粮垂直管理体系。加强对中央储备粮管理工作的领导,健全中央储备粮垂直管理制度,尽快建立管理科学、调控有力、吞吐灵活、人员精干的中央储备粮管理体系,确保国家宏观调控的需要。(1)中国储备粮管理总公司的任务是负责中央储备粮(含食油)的管理和轮换,建立健全责权统一、管理规范的中央储备粮轮换机制,防止粮食陈化变质,确保粮食数量真实、质量完好,保证国家急需时调得动、用得上。(2)中国储备粮管理总公司及其分公司要严格中央储备粮的监管,除经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务外,不从事一般性商业经营活动。(3)中国储备粮管理总公司及其分公司、直属库要按照现代企业制度要求,完善企业内部管理和运行机制,提高企业经营管理水平,降低粮食储备费用,减轻国家财政负担。(4)国务院有关部门要抓紧制定《中央储备粮管理条例》等法规制度,将储备粮管理纳入法制化的轨道。(5)各有关部门和地方各级人民政府要积极支持中央储备粮垂直管理体系建设。
  (三)继续抓紧国家储备粮库建设。为适应扩大中央储备粮规模的要求,今后可根据国家财力平衡和粮食储存的实际状况,继续适当安排国家储备粮库建设,以适应安全储存粮食的需要。今年建设的100亿公斤国家粮库,要确保工程质量和建设进度。新建国家储备粮库产权归中央所有,各库所提折旧基金要专户存储,专项用于国家储备粮库的维修改造,不得挪作他用。
  三、完善粮食风险基金包干办法,真正实行省长负责制
  按照中央和地方对粮食分级管理的要求,必须健全在国家宏观调控下,地方人民政府对粮食生产和流通全面负责的体制,适当增加中央对粮食主产区的粮食风险基金补助,把粮食省长负责制真正落到实处。
  (一)适当增加中央对粮食主产区的粮食风险基金补助,由地方包干使用。根据建立省级人民政府对粮食生产和流通全面负责体制的要求,为给粮食主产区更大的支持,从2001年开始,中央适当增加对粮食主产区的粮食风险基金补助,由地方包干使用。按1999年粮食风险基金包干政策规定,应由地方财政配套的自筹资金,要继续按政策及时足额配套到位。粮食风险基金补助包干基数调整后,由中央财政专项拨给各有关省(自治区、直辖市),与地方配套的粮食风险基金一并在中国农业发展银行专户储存,按照国家规定的用途,统筹使用,超支不补,节余留用。节余的粮食风险基金,要用于陈化粮价差亏损补贴、粮食出口补贴和消化粮食财务挂帐等粮食方面的开支,不准挪作他用。粮食风险基金的具体补贴范围、补贴标准、补贴方式,由省级人民政府自行确定.并抄报财政部、国家计委、国家粮食局、中国农业发展银行备案。国有粮食购销企业按政策应享受的粮食风险基金补贴,在资金拔到企业后,任何单位和个人不得以任何借口抽回。国务院有关部门要加强对粮食风险基金的监督、检查和审计,确保专款专用,防止挪作他用。粮食风险基金补助包干基数调整和使用监管办法,由财政部会同国家计委、国家粮食局、中国农业发展银行制订后,报国务院审批。
  (二)完善和落实粮食省长负责制。粮食风险基金包干基数适当调整后,各省级人民政府要对本地粮食生产和流通全面负责,建立严格的粮食省长(主席、市长)负责制,核心是赋予省级人民政府管理粮食更大的自主权,同时也承担相应的责任。具体要求是:(1)粮食主产区要继续发挥区域比较优势,保护好耕地,增加粮食生产投入,稳定粮食生产能力,做好粮食收购和储存,保证向国家提供必要的商品粮和中央储备粮轮换用粮。(2)各省级人民政府要鼓励和引导国有粮食购销企业和其他有经营粮食资格的企业,积极发展产销区之间长期稳定的粮食购销协作关系,并要信守合同,促进产区粮食顺价销售和销区商品粮源的稳定供应。(3)实行粮食风险基金包干后,各省级人民政府筹集的配套资金要纳入地方财政预算,专款专用,不准挤占挪用。对部分粮食主产区地方配套的粮食风险基金不能及时到位的缺口部分,继续实行经批准向商业银行借款的办法。(4)各省级人民政府要积极推进国有粮食购销企业改革,妥善解决企业历史包袱,建立企业促销机制,实行自主经营、自负盈亏。(5)各省级人民政府要继续加快粮食市场体系建设,维护正常流通秩序,稳定市场粮价。
  (三)因地制宜地调整农业和粮食生产结构,努力增加农民收入。各粮食主产区要以市场为导向,进一步优化粮食品种、品质结构,提高粮食单位面积产量,降低粮食生产成本,提高种粮效益和市场竞争力。要紧紧依靠科技进步,加大实施种子工程的力度,加强粮食优质品种的引进、选育、繁育和推广工作,坚决淘汰劣质品种。有条件的地方,可积极推进粮食产业化、规模化经营,扶持一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业,发展订单农业,发展养殖业和粮食精深加工,促进粮食转化增值。
  四、粮食主产区要坚持按保护价敞开收购农民余粮的政策
  粮食主产区要继续实行“三项政策;一项改革”,切实保护广大农民利益。
  (一)适当调整保护价收购范围。为促进农业和粮食生产结构调整,发展节水农业,适应市场需求变化,要适当调整保护价收购范围。从全国粮食供求趋势看,今后实行保护价收购的粮食品种,主要是长江中游地区的中、晚稻谷,东北地区的优等稻谷,黄淮海地区的小麦,东北地区和内蒙古东部的玉米。各有关省级人民政府可按照这个要求,自行确定实行保护价收购的品种、范围和办法,并注意做好毗邻省际间的价格衔接,同时报国务院有关部门备案。
  (二)粮食主产区要合理确定粮食收购保护价格,并实行优质优价政策。当市场粮价低于粮食生产成本时,为补偿粮食生产成本,并使农民得到适当收益,省级人民政府可制定收购保护价,国有粮食购销企业和经批准人市的其他企业要按保护价敞开收购农民的余粮;当市场粮价高于保护价时,要随行就市收购农民粮食。为了探索如何把国家财政补贴真正补给农民,可以在实行农村税费改革的地区,选择一两个县(市)进行将补贴直接补给农民的试点,并认真总结试点经验。2000年因灾减产延缓一年执行新颁国家粮食质量标准的地区,从2001年秋粮上市起,执行国家新颁的粮食质量标准,有关地区要认真宣传、贯彻,确保入库粮食质量。
  (三)各有关部门要继续支持主产区按保护价敞开收购农民余粮。农业部门要加强对农业和粮食生产结构调整的指导,积极引导农民生产符合市场需要的粮食。中国农业发展银行要继续改善金融服务,对国有粮食购销企业按保护价敞开收购的粮食,要及时足额发放收购资金贷款;对随行就市收购退出保护价范围的粮食,国有粮食购销企业要继续按照“购得进、销得出、不亏损”的原则收购,农业发展银行要按照“以销定贷、以效定贷”的政策提供收购资金贷款。粮食、物价和质量技术监督等部门要加强对粮食收购市场的管理和监督检查,防止粮食购销企业发生拒收、限收和压级压价现象。
  (四)促进粮食的顺价销售。调整粮食主产区粮食风险基金补贴包干基数以后,国有粮食购销企业经营费用得到合理补偿,有利于实现顺价销售,扭亏增盈。各有关省级人民政府要促进和引导国有粮食购销企业实行顺价销售。各地要加强粮食安全保管,有计划有步骤地搞好库存粮食的轮换,减少粮食陈化损失。对已经出现的陈化粮,经国务院批准,集中用于生产酒精、饲料等,不得流入粮食市场。处理陈化粮的价差亏损,首先用粮食风险基金弥补,确因陈化粮数量较多难以弥补的,由财政部会同国家粮食局另行提出解决办法。
  (五)粮食主产和主销区以外的粮食产销大体平街的省(区),可按照粮食省长负责制的要求,由省级人民政府根据本地实际情况自行确定粮食购销政策。其中,粮食产量相对较多的地区,可比照实行粮食主产区的政策。
  五、积极培育粮食市场体系,加强粮食市场管理
  (一)积极培育粮食市场体系,搞活粮食流通。按照市场形成和发展规律,支持培育全国性和区域性的粮食批发市场,引导大宗粮食贸易进场交易,鼓励用粮企业到粮食批发市场协商成交。加强粮食市场信息网络建设,提倡应用电子商务等多种交易形式,降低粮食流通成本。鼓励和支持国有粮食购销企业、龙头企业和农民联合经营,形成生产、加工、销售一体化利益共同体,参与粮食流通。大力支持国有粮食购销企业、粮食加工企业和粮食经销企业,在粮食播种前与农民按照《合同法》的有关规定签订合同,实行订单收购。鼓励符合一定条件的多种所有制经济主体,经县以上粮食行政管理部门审查粮食经营资格,工商行政管理部门核准登记后,按国家有关规定从事粮食收购。
  (二)积极支持国有粮食购销企业开展省际间的粮食调运和销售,充分利用市场机制配置粮食资源。继续鼓励粮食产区和销区建立长期稳定的粮食购销关系。粮食产销区之间可以利用各自优势,开展代购、代销、代储或联合经营。中国农业发展银行要在坚持封闭运行的前提下,按照“钱随粮走”的原则及时提供贷款和跨省(自治区、直辖市)结算服务。销区大型龙头企业和用粮大户,凡具备合法粮食经营资格,可以跨地区直接到粮食产地收购或委托收购农民的余粮。铁路、交通等部门要积极支持粮食运销,保证粮食运输的运力需要。
  (三)搞好粮食市场管理,维护正常的粮食流通秩序。在各级人民政府的统一领导下,工商行政管理部门要会同粮食等有关部门,规范交易规则,加强粮食市场监管,严厉查处无照经营、欺行霸市、哄抬物价、掺杂使假等违法违规行为。要积极支持粮食市场的发育和粮食产业化经营的发展,加强“订单农业”合同的监管,防止合同欺诈,保护粮食生产者和经营者的合法权益。粮食主销区跨县(市)的原粮和全国范围内的成品粮运输,不再实行运输凭证制度。毗邻地区要切实加强粮食市场管理的协调合作,维护粮食流通秩序。各级质量技术监督;卫生防疫部门要加强对粮食产品质量的检查监督。
六、加快国有粮食购销企业的改革步伐适应社会主义市场经济发展和粮食流通体制
改革不断深化的要求,必须进一步加大国有粮食购销企业改革的力度,彻底打破吃“大锅饭”的经营机制,促使企业真正走向市场,成为自主经营、自负盈亏、自我约束、已求发展的经济实体。
  (一)加快国有粮食购销企业内部改革步伐,坚持实行减员增效,转变经营观念,完善经营管理机制。国有粮食购销企业要高度重视扭亏增盈工作,通过深化企业改革,增强竞争意识,扩大市场销售,降低经营和管理费用,努力提高经济效益,严禁再发生新的亏损挂帐。凡因经营管理不善造成新的亏损挂帐的,有关地方人民政府要追究企业负责人的责任。
  (二)地方各级人民政府要大力支持国有粮食购销企业改革,切实做好把粮食职工纳入社会保障体系的工作,所需资金不足的,由当地财政予以适当支持。对解除劳动关系的职工,要按政策规定给予经济补偿。国家粮食局要会同中国农业发展银行等有关部门,研究提出加快国有粮食购销企业改革的意见。
  (三)各级粮食行政管理部门必须转变职能,实行政企分开,把主要工作转移到指导、协调、监督和服务上来,不准向粮食企业摊派费用,行政领导不得在企业兼任职务。粮食行政管理部门不得自办经济实体或企业,不得从事粮食经营活动。
  七、切实加强领导,保证粮食流通体制改革的顺利进行
  当前,粮食流通体制改革和粮食购销工作的任务十分繁重,各地区和各有关部门必须认真学习贯彻江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话精神,按照“三个代表”重要思想的要求,加强对粮食工作的领导。
  (一)各省级人民政府要坚决按照党中央、国务院的统一部署和要求,认真履行粮食省长负责制的各项职责,切实加强对粮食工作的领导,稳定市、县粮食行政管理机构和职能,确保粮食流通体制改革各项政策措施落到实处。
  (二)为适应粮食流通体制改革的需要,各地区要抓好粮食行政管理部门和购销企业干部职工的学习和培训,努力建立一支精干、廉洁、高效的粮食管理干部和职工队伍。各级人民政府和有关部门要加强对粮食购销政策执行情况的监督检查,对违法违纪人员必须依照有关法纪严肃处理。
  (三)国务院各有关部门要切实加强对粮食流通的宏观调控和行业指导,按照主产区、主销区以及其他地区的不同情况,实行分类指导,加强督促、检查和协调,保证粮食流通体制改革和粮食购销政策的贯彻落实。
  深化粮食流通体制改革,是各地区、各有关部门的一项重要任务,必须统一思想,提高认识,认真研究新情况,妥善处理好改革过程中出现的新问题,确保各项改革政策措施的顺利实施。

国务院
  二OO一年七月三十一日