江苏省泰州市人民政府


关于印发泰州市人民政府行政表彰管理暂行办法的通知

泰政发[2006]198


各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《泰州市人民政府行政表彰管理暂行办法》己经市政府第47次常务会议讨论通过，现印发给你们。请认真贯彻执行。



二○○六年十二月三十一日



泰州市人民政府行政表彰管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步规范我市市级机关行政表彰工作，充分发挥行政表彰的激励和导向作用，鼓励和引导广大干部群众在全市改革开放和三个文明建设中不断做出新的成绩，根据国家和省有关规定，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所指行政表彰，是指泰州市市级机关对在全市经济建设、社会发展和社会事务管理以及各类行政业务管理工作中做出显著成绩的地区、部门、集体和工作人员进行的表彰。
第三条 本暂行办法适用于以市政府名义或市级机关部门（包括“委员会”、“领导小组”等综合协调机构）名义开展的各类行政表彰活动。
第四条 行政表彰工作坚持公开、公平、公正和精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主以及充分发扬民主、坚持群众路线、自下而上、好中选优的原则。
第二章 表彰类别
第五条 我市行政表彰包括市政府表彰、市级机关部门联合表彰和部门自行表彰三个类别。
第六条 符合以下情形之一的，由市政府给予表彰：
（一）涉及全局性工作且对全市经济、社会发展有重大影响的；
（二）成绩显著、贡献突出，确需明确被表彰人员享受市劳动模范待遇的；
（三）被表彰对象为市（区）、乡（镇）人民政府的；
（四）对应国家和省表彰模式，应以市政府名义进行表彰的。
第七条 符合以下情形之一的，由市人事局与有关部门（或“委员会”、“领导小组”等综合协调机构）联合表彰：
（一）属于系统内综合性表彰的；
（二）表彰事项为多个职能部门共同参与、并对全局有较大影响的工作。
第八条 符合以下情形之一的，由主管部门自行表彰：
（一）属于系统内或部门内一般性年度表彰的；
（二）表彰事项为系统内单项业务工作的。
第九条 从严控制以市政府名义表彰的范围和数量，凡是可以由部门进行表彰的，不以市政府名义进行表彰。对表彰范围对象相同、表彰内容相近的，一律不得重复、交叉表彰。表彰实施主体与被表彰对象之间应体现一定的层级差，同级部门之间一般不进行表彰，可表彰其有关职能处室和下属单位。
第三章 表彰称号
第十条 除“泰州市劳动模范”、“泰州市人民满意的公务员集体”、“泰州市人民满意的公务员”、“泰州市有突出贡献的中青年专家”等与国家和省的表彰相对应的特定称号外，其他表彰称号，一般统称“先进市（区）”、“先进乡镇（街道）”、“先进集体”和“先进工作者（先进个人）”，并可在表彰称号前冠以系统或专项工作名称。
第十一条 对特定事项进行的表彰，经审批机关同意，可冠以体现职业特点和事迹内容的表彰称号。
第四章 表彰活动周期
第十二条 以市政府名义进行的综合性表彰，一般每3-5年组织一次；由市人事局与市直主管部门共同组织实施的综合性表彰，一般每3年组织一次。
第十三条 对某些年度性专项工作的表彰可每年组织一次；对特殊情况下特定事项的表彰，经审批机关同意，可随时进行。
第五章 表彰数量及重点对象
第十四条 在单个表彰事项中，“先进市（区）”的表彰数量一般控制在市（区）总数的1/3以内；“先进乡镇（街道）”的表彰数量一般控制在乡镇（街道）总数的15%以内；“先进集体”的表彰数量一般控制在涉及机构总数的2%左右，最多不超过50个；“先进工作者（先进个人）”的表彰数量，一般控制在涉及总人数的1-2%，最多不超过100名；确需享受市劳动模范待遇的，人数一般不超过10名。
第十五条 表彰对象实行差额推荐，差额比例一般不低于表彰名额的10%。
第十六条 表彰的重点应向基层单位和一线工作人员倾斜，严格控制领导干部受表彰的范围、数量和比例。原则上市领导不列入市政府表彰的范围，处级领导干部不列入部门表彰的范围。领导干部的表彰比例，一般不超过表彰总人数的25%。
第六章 表彰计划申报及批准
第十七条 为加强行政表彰工作的计划性，建立市级机关行政表彰工作申报制度。拟开展表彰活动的主管部门，应于每年2月底前将当年度表彰计划报市人事局审核。计划内容包括：开展表彰的依据或理由、表彰事项及名称、评选范围和对象、表彰名额、享受何种待遇、奖励形式、奖励经费额度及支出渠道、表彰决定的审批机关、表彰活动的时间安排等。
第十八条 凡以市政府名义进行的行政表彰，由市人事局对申报计划进行审核汇总后，提请市政府常务会议研究决定。经市政府常务会议研究同意的表彰项目，由市人事局会同相关主管部门组织实施。年初未申报表彰计划以及未经市政府常务会议研究同意的，不得以市政府名义进行表彰。凡由市人事局与有关主管部门联合进行表彰的，报分管市长同意后，由市人事局会同有关主管部门共同组织实施。部门自行表彰的，应在事先将表彰方案报市人事局审核备案后再组织实施。
第七章 表彰工作程序
第十九条 表彰工作按以下程序组织实施：
（一）有关主管部门拟制评选条件和评选工作规范，经市人事局审核后对表彰工作进行公开部署，并建立相应的工作机构。
（二）基层单位对照评选条件自下而上进行民主推荐，产生推荐对象。
（三）主管部门对基层单位产生的推荐对象应分别征求有关部门的意见：先进集体的被推荐对象为机关部门的，征求分管领导意见。先进工作者的被推荐对象，均需征求当地计生部门意见；被推荐对象为领导干部的，按干部管理权限征求当地纪委（监察）、组织部门意见，属于主要领导干部的，还需征求当地党委、政府分管领导意见；被推荐对象为企业或企业主要负责人的，征求当地税务、工商、劳保、安监等部门意见。
（四）市表彰工作机构对推荐材料进行审核，对推荐对象进行必要的考核或考察，提出表彰初步方案。
（五）有关主管部门会同同级人事部门对拟表彰对象在其所在单位或工作服务范围内进行公示，其中，拟表彰对象属于领导干部的，一般要通过当地媒体进行公示，公示时间为5—7天。
（六）对公示无异议的，经相应的审批机关批准，公布表彰决定。
第八章 表彰待遇及其经费渠道
第二十条 表彰工作坚持“谁表彰、谁奖励”，对被表彰的先进集体可授予奖牌，对被表彰的先进个人可授予荣誉证书，并可参照下列标准发给一次性奖金：由市政府表彰的，享受市劳动模范待遇的2000元/人，其他的 1500元/人；由市人事局与有关部门联合表彰的 800元/人。对作出重大贡献的，经市政府批准，可予以重奖。
第二十一条 市政府表彰所需经费，由市财政列支；市人事局与有关主管部门联合表彰所需经费，由有关主管部门解决。
第九章 表彰的撤销
第二十二条 有下列情形之一的，予以撤销表彰：
（一）弄虚作假，骗取表彰荣誉的；
（二）申报表彰时，隐瞒严重错误事实的；
（三）违反评选工作程序的；
（四）享受市劳动模范待遇的人员，被表彰后受到开除、劳动教养或其他刑事处分的。
第二十三条 撤销表彰，由表彰审批机关批准。
第十章 表彰的管理
第二十四条 市人事局是全市行政表彰工作的综合管理部门，负责市级机关行政表彰计划的审核、评选条件与评选程序的把握和行政表彰工作的组织实施、指导与监督，并会同相关主管部门对受表彰人员进行管理。
第十一章 附则
第二十五条 对作出贡献人员给予嘉奖、记功等行政奖励的，仍按我省行政奖励的有关条件、程序等规定进行。
第二十六条 省以上各级部门部署的行政表彰，按上级文件精神执行。
第二十七条 市直各部门自行组织的表彰，要严格条件，严格程序，控制数量，提高质量。
第二十八条 在国家和省出台有关行政表彰工作新的规定之前，各市（区）行政表彰工作的规范，由各地参照本暂行办法的精神，自行制定相应办法。
第二十九条 以往本市出台的有关行政表彰方面的文件与本暂行办法的规定不一致的，以本暂行办法为准；今后，国家和省对行政表彰工作有新的规定，则从其规定。
第三十条 本暂行办法由市人事局负责解释。
第三十一条 本暂行办法自2007年1月1日起试行。



王利明 中国人民大学法学院 教授　博士生导师

关键词: 案例指导制度 司法解释 类似性判断
内容提要: 案例指导制度是我国推进司法改革的过程中，保障司法公正的重要举措，它对于保障裁判的统一、规范法官自由裁量权、保障法律的准确适用等都具有十分重要的意义。案例指导制度建立之后，其将与司法解释制度相辅相成，共同发挥解释法律、统一裁判尺度、保障法律的准确适用的功能。建立案例指导制度的关键在于，要明确指导性案例的效力。指导性案例发挥作用的关键在于，通过“识别”确定系争案件与指导案例之间是否存在类似性，指导性案例不限于漏洞填补情形下的指导，还包括各种事实认定、法律适用的典型案件的指导。


指导性案例，是指由最高人民法院确定并发布的、对全国法院审判、执行工作具有指导作用的案例，它是我国推进司法改革的过程中，保障司法公正的重要举措。法律的生命在于适用，指导性案例是规范司法裁判、保障法律准确适用的一项改革。[1]案例指导制度是借鉴两大法系经验的成果，在我国长期的成文法传统之下，此种制度如何具体适用有诸多问题需要探讨。本文拟对此谈几点看法。

一、我国案例指导制度的产生与功能

案例指导制度是一个特殊的用语，它是相对于判例法语境下的判例而采用的一个概念。从比较法角度来看，两大法系都采用了判例制度，只不过，判例的法律效力有所不同。但就其都能够成为法律渊源而言，是大体上相同的。[2]判例法与成文法虽然各有利弊，但从法律的发展趋势而言，两者是相互补充，有机协调，相辅相成的。事实上，世界上最具代表性的两大法系，正以一种相互融合的方式在发展。但在我国，由于现行的立法体制和司法制度的性质和特点，决定了法院的案例即使是指导性的案例也不可能成为法律渊源。基于这一原因，最高人民法院采用了指导性案例的概念，以示与作为法律渊源的判例的区别。这不仅符合中国的实际，而且也明确了指导性案例的作用。

自新中国建立以来，尤其是改革开放以来，最高人民法院一直重视案例指导工作。在上世纪80年代初期，最高人民法院发布了有关刑事方面的案例，开启了用案例解释法律的尝试。从1985年开始，《最高人民法院公报》开始刊登具有指导意义的案例。《最高人民法院公报》上公布的案例、《人民法院案例选》上登载的案例以及《中国审判案例要览》刊登的案例等，[3]都对人民法院的司法审判工作起到了不同程度的指导作用。但是，指导性案例尚未形成为一项有效的制度。2005年，最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004～2008）》》，其中提出，“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。”这是最高人民法院第一次正式提出“案例指导制度”与“指导性案例”的概念，并将案例指导制度作为司法改革的重要任务提出来，这对于我国案例指导制度的建设具有重要意义。2010年11月26日最高人民法院发布了《关于案例指导工作的规定》（以下简称《规定》），该《规定》虽然只有短短9个条文，但对构建具有中国特色的案例指导制度意义巨大。它不仅解决了长期以来围绕在中国司法制度中要不要案例指导制度的争论，而且对指导性案例的效力、制定程序等问题，都作出了基本的规范，其必将对审判实践、法学理论研究和法学教育产生深远的影响，称其为“一个具有划时代意义的标志”毫不为过。

在社会主义法律体系初步建立之后，推进案例指导制度具有十分重要的意义。法律体系的形成标志着我国法治建设将由重视立法转向全面重视法律的适用，从解决“有法可依”的问题，转向解决“有法必依、执法必严、违法必究”问题。从法律适用来看，案例指导制度对于保障裁判的统一、规范法官自由裁量、保障法律的准确适用等方面都具有十分重要的意义。

1．统一法律适用标准。法律适用的统一性是法制统一性的重要内容，不同地域、不同审级的法院，其对特定法律的解释应当趋于统一。法官通过寻求最妥当的法律解释结论，并以此为依据进行裁判，可以实现法律适用的统一，同样的争议能够同样得到良好的处理。然而，在实践中，经常出现同案不同判、同法不同解的现象，导致当事人缺乏对裁判的合理预期，而且对司法的公信力产生负面影响。通过法律解释尤其是司法解释的方法，虽然有助于在一定程度上解决这一问题，但是解释的抽象性和非具体针对性仍然使法官难以应对实践中千差万别的具体个案。所以，通过指导性案例以正确指导法官的裁判活动，要求法官“应当参照”指导性案例来判案，从而确保了类似案件的类似处理。指导性案例是最高法院审委会讨论通过的，其出台必须经过类似司法解释的严格程序，一般来说都是正确的、典型的、具有示范性的案例，它们通常都是法官正确地运用了方法论的结果。在与指导性案例的事实相同或相似的情形中，法官参照指导性案例，可以作为全国各级法院裁判同类案件的参考，把握司法尺度的统一。[4]

2．简化法律适用过程。为了规范法官的裁判活动，在方法论上，法律适用的过程应当在司法三段论的框架之下，包括小前提的确定、大前提的寻找、大小前提的连接三个环节。在各个环节之中，还必须遵循一定的步骤和规则等，从而确保裁判的公正性。依循一定的方法从事裁判活动，仍然需要采用较为严格的步骤和程序，而且这些步骤和方法在理论和实践层面都还没有形成共识，这就为方法论在审判实践中的普遍适用形成了一定的障碍。而在存在指导性案例的情形中，法官只要确定待决案件与指导性案例的事实存在相似性，就可以参照指导性案例中的判决，这意味着法官的法律适用过程可以适当简化。这尤其体现在，大前提的寻找、大小前提的连接以及法官的论证义务方面。因为指导性案例都是正确的、典型的、具有示范性的案例，法官在该案例中已经完成了大前提的确定、大小前提的连接以及法律论证。在待决案件中，法官只需参照指导性案例，就可以得出妥当的裁判结论。在此意义上，指导性案例可以发挥减负的功能，在方法论上具有重要意义。当然，这并不意味着法官就免除了找法的义务，其仍然要寻找案件可供适用的大前提。指导性案例的推行简化了连接的过程。在存在指导性案例的情形，法官可以作出与指导性案例相同的连接，不必再次进行连接过程的论证。

3．有效填补法律漏洞。指导性案例制度是适应我国转型时期社会对司法需求的一种有效制度。在社会转型时期，立法虽然加快制定步伐，但是各种新问题、新矛盾层出不穷，而成文法具有固有的滞后性，为了维护其稳定性、权威性和可预期性，不可能频繁被修改，因此，转型社会的纠纷具有复杂性、突发性和易变性的特征，解决纠纷的时间向度要求现代司法对转型社会的正当性诉求给予充分的关注，以发挥现代司法回应性的功能。[5]在存在法律漏洞的情形下，法官应当通过法的续造的方式来寻找大前提；允许法官填补法律漏洞必然需要给予法官较大自由裁量的权力。同时法官的主观性、随意性很可能会介入法律适用过程中，因而也难以保证最终实现类似问题类似处理，实现裁判的妥当性。但是在指导性案例大多是针对实践中提出的新情况、新问题而作出的司法对策，所以其可以为法官填补法律漏洞提供有效的指导和规范。指导性案例都是以现实的、生动的案例为填补法律漏洞的依据，法官在其中充分展示了其法律智慧。这种智慧不仅体现在事实的认定方面，而且还体现在运用法律解释、漏洞填补等方法，努力消除法律之间的矛盾，弥补法律漏洞，进而通过法律推理作出判决。[6]所以指导性案例是引导法官正确填补法律漏洞的指引。

4．规范法官裁判活动。在司法裁判过程中，法官享有自由裁量的权力。即便立法规定得非常精细，也无法排除法官的裁量空间。更何况，立法本身是确立一般性规则，不可能针对具体个案确立事无巨细的规则。由于我国现行法律规定常常比较抽象、原则，在具体适用法律的过程中，常常给法官留下极大的自由裁量空间。再加上又缺乏正确的方法论指导，通过指导性案例，可以规范法官的法律适用活动，尤其是拘束了其自由裁量权，从而实现裁判的可预期性，保持裁判的统一性。

5．强化裁判的说理论证。法谚说，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。整个法律适用过程最终是通过大前提和小前提的运用，得出妥当的裁判结论的过程。法律论证也是法律职业者内心判断外在化的过程，它通过“外在的”说理，将其内心的判断表达出来。而这个过程就是一个说理的过程。说理越充分，则裁判活动就越公开透明，并能以严密的逻辑和情理使案件裁判结论不仅在当事人之间呈现法律的公正价值立场，而且能够使社会大众对裁判及背后法律的公正性得以理解。裁判文书是否能够引用指导性案例作为裁判依据，一直存在争议。一般认为，考虑到指导性案例是最高人民法院审判委员会讨论决定的，具有解释法律、指导裁判的性质和作用，因此，至少可以作为裁判说理来引用。笔者认为，如果裁判文书本身已经成为指导性案例的一部分，虽然它不可以作为裁判中的法律依据来援引，但是，其可以成为法官说理论证的重要素材。从中国的实际出发，因尚未实行判例法制度，指导性案例并不可以作为论证的依据。但若某个指导性案例与所裁判案件具有同一性或高度的相似性，法官要改变指导性案例的结论，则须进行充分的论证，否则将违反类似案件类似处理的原则。

二、指导性案例与司法解释的关系

指导性案例是弥补司法解释的不足，并配合司法解释发挥作用的重要措施。司法解释一直是重要的法律渊源，也是法律解释的主要形式，对保障法律的正确实施发挥了极为重要的作用，但司法解释本身又具有抽象性、一般性、滞后性等缺陷，因此，司法解释必须要与指导性案例相结合，才能发挥其应有的作用。具体来说，指导性案例在弥补司法解释不足方面的功能主要表现在：

1．具有具体针对性。司法解释通常不是基于解决个案问题制定的，而是基于法律模糊或者缺陷等普遍性问题制定的。所以司法解释在制定后，法官常常仍不能获得非常具体化的解释，在具体案件中甚至需要对司法解释进行再解释。指导性案例都是针对个案中典型案例做出的，因此其和司法解释相比，具有较强的针对性和具体性。在审判实践中，各地法院就法律适用问题向最高人民法院所作的请示，常常都是与具体案件的汇报结合在一起的，有的虽然在请求报告的标题中注明是法律适用问题，而报告的内容仍然是具体案件。由此表明司法解释是很难与具体案件分开的，而在判例中作出的解释更符合司法解释固有的性质。尤其是指导性案例都是实践中出现的典型案例，而且该案例得以公布，乃是经过了审理法院和上级法院甚至最高人民法院的层层遴选，其判决书的理论水平较高，说理较为充分，审判质量较高。因此，这类案例的公布，有助于提升司法机关法官判决书的说理水平。例如，最近关于醉驾入刑的问题，最高人民法院提出要采用指导性案例来规范法院的裁判，就表明了指导性案例具有极强操作性的特点。

2．具有及时性。司法解释是对既往司法审判经验的总结，因此难免具有滞后性，对于今后社会生活中出现的新型案件可能也会难以适用。而指导性案例都是直接针对个案做出的，及时反映了实践中出现的新情况、新问题，能够对现实中发生的案例做出及时应对。虽然司法解释也具有及时性的特点，但是，较之于指导性案例，仍然具有一定的滞后性，不能及时应对实践中的问题。

3．具有准确性。众所周知，法无解释不得适用，但要保障法官准确理解和适用法律，做到同案同判，则需要对法律作具体、明确的解释，尤其是只有针对个案进行的解释，才更富有针对性。与司法解释相比较，指导性案例对法律的解释更为具体、准确，而抽象性的司法解释方法有可能会出现与法律规则不一致的现象。因为对不少法律解释常常是根据一条或数条法律规定，制订出数条甚至数十条解释，有一些解释甚至已经超出了法律文本的字面含义，因而难免引发了一些理论争议。而指导性案例则只是针对具体个案做出的裁判，避免了理论上的争议，所以在解释上更为准确、具体，更能够切实保障法律在司法中的准确适用。[7]

4．具有更强的规范性。司法解释在颁布之后，不一定能够保障法官都依照司法解释做出同样的判决，毕竟法官还具有一定的自由解释空间。但是指导性案例公布后，在相同或相似情形下，法官必须按照指导性案例裁判，这样更进一步规范了法官的自由裁量权，从而有利于保障同案同判、同法同解，更有利于维护法律的可预期性。

笔者认为，在指导性案例制度建立之后，其将与司法解释制度相辅相成，共同发挥解释法律、统一裁判尺度、保障法律的准确适用的功能。通过两者的相互配合，能够更加进一步保障司法的公正和法律的准确适用，从而实现公正司法和依法裁判。

三、指导性案例的选择

要充分发挥指导性案例的作用，首先必须精心选择好指导性案例，为此必须确立指导性案例的选择标准。有人认为，指导性案例都是指疑难案件。笔者认为，并非如此。在学理上，案件可以分为简易案件和疑难案件两类，哈特最早区分了简易案件和疑难案件，并认为这种区分对法律解释具有一定的影响。[8]德沃金认为，疑难案件是指人们在对某一问题的答案是否正确存在一些分歧，但这并不意味着存在同样正确的几种答案。[9]按照德沃金的看法，疑难案件主要是指在法律规则中，没有清晰的法规加以准确规定的案件。就其实质而言，是指存在法律漏洞。[10]笔者认为，将疑难案件仅仅认定为存在法律漏洞的情形过于狭窄，它应当是指存在数个可能的裁判结论，这就是说，或者存在数个可供适用的法律规范，或者特定的可供适用的法律规范有多种解释的可能。就指导性案例而言，它不限于漏洞填补情形下的指导，还包括各种事实认定、法律适用的典型案件的指导。只要在认定案件事实和适用法律方面存在典型性，都可以成为指导性案例。指导性案例的选择具有如下重要特点：

1．发布机关的特定性。指导性案例的来源很广，可以来自全国各地、各级的法院，但是，其发布机关应当具有特定性。从发布机关来说，目前是否应当包括高级法院发布的案例，仍然存在不同的观点。笔者认为，从中国目前现有的法院的权威性来看，以最高人民法院来作为指导性案例的发布机关较为合适。由最高人民法院来发布指导性案例，也有利于确保所发布的指导性案例对各级法院的拘束力。

2．典型性。指导性案例之所以能够起到指导的作用，就是因为这一类案例具有典型性的特点，能够对类似案件的裁判起到示范作用。典型性不仅仅表现在其事实具有典型的特点，而且表现在其往往具有针对法律适用的疑难性、新型性等问题所提出的解决方案。疑难性主要是指法院的判决是针对实践中经常出现的法律适用方面的疑难问题，并且该判决具有典型性，将这一疑难问题较为全面地展示出来，其说理也较为充分。新型性主要是指在审判实践中遇到新出现的问题，此类问题在立法上没有明确的规定，在以往的审判经验中也未曾遇到，因此这类案件的判决可以为以后出现同类的判决提供有益的指导。尤其需要指出的是，指导性案例的典型性表现在，其可能是法官妥当运用漏洞填补方法作出裁判的典型案件，在这些案件中，法官已经充分考量了案件中相关当事人的利益，妥善运用了各种漏洞填补方法，作出了裁判。因此，如果待决案件与指导性案例中的事实具有类似性，就应当参照指导性案例，不必再次重复进行漏洞填补。参照指导性案例，既方便了法官裁判案件，也拘束了法官的自由裁量权，对于裁判的客观性和确定性具有重要意义。

3．内容具有正确性。指导性案例应该是裁判正确的案件，这一正确性既包括认定事实的准确性，也包括适用法律的准确性。就适用法律而言，一方面，在法有规定的情况下，裁判依据应当是与案件的事实具有最密切联系的裁判规则，且对适用的法律规则进行了准确的阐释。另一方面，在法无规定特别是存在法律漏洞的情况下，必须依据填补漏洞的方法，正确作出裁判、填补法律漏洞。在事实认定方面，要避免对案件的事实认定存在争议的情形，否则将会影响到指导性案例的权威性。在指导性案例发布以后，并不是永远具有拘束力，经过一段时期，可能与新的立法以及社会的变化不相适应，这就需要发布新的指导性案例来代替旧的指导性案例。