劳动和社会保障部


劳动和社会保障部关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知

1999年3月20日，劳动和社会保障部


各省、自治区、直辖市劳动（劳动和社会保障）厅（局）：
为贯彻《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，落实扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作电视电话会议提出的任务，现就有关问题通知如下：
一、全面落实扩大社会保险覆盖范围和加强基金征缴工作的目标任务
当前贯彻两个条例，扩大社会保险覆盖范围，加强基金征缴工作的目标任务是：4月份基本完成对新参保单位的社会保险登记工作，5月份全面实行缴费申报制度并实现各项社会保险费统一合并征收，6月份基本实现社会保险全覆盖，全年基金收缴率保持在90％以上。到6月底，参加基本养老保险的职工人数达到1．1亿人，净增2613万人，基金收入比去年同期增加100亿元，全年增收260亿元；参加失业保险的职工人数达到1．37亿人，净增5739万人，基金收入上半年达到80亿元，全年达到200亿元。医疗保险从各地医改方案实施开始，就要覆盖所有机关和企事业单位，基金征缴工作同步到位。现将有关指标下达各地（见附表），各地都要建立目标责任制，将指标层层分解，并采取有效措施，加强督促检查，确保各项指标的按期完成。劳动保障部将通过月报制度等措施，对各地的进展情况进行统计、通报、检查和督促。
二、明确扩大社会保险覆盖范围的工作重点和有关政策
城镇各类用人单位及其职工，都要依法参加社会保险，履行缴纳社会保险费的义务，享受相应的社会保险待遇。要把外商投资企业、港澳台投资企业和私营企业作为当前扩大社会保险覆盖范围的重点，同时做好国有企业、集体企业和事业单位参加社会保险的工作。
城镇异地就业的职工和农民合同制职工参加单位所在地的社会保险，社会保险经办机构为职工建立基本养老保险个人帐户和基本医疗保险个人帐户。城镇异地就业的职工在缴费单位所在地按规定享受社会保险待遇。农民合同制职工在终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构可以将基本养老保险和基本医疗保险个人帐户储存额及失业保险生活补助一次性发给本人。
城镇个体工商户参加基本养老保险，缴费基数可在当地上年度职工平均工资60％—300％的范围内确定，缴费比例一般为18％。业主全部由本人缴纳，从业人员本人缴纳8％，其余由业主缴纳。个体工商户符合规定的条件时，可以按月领取基础养老金和个人帐户养老金。城镇个体工商户参加基本医疗保险，缴费基数可按统筹地区上年度职工平均工资确定。业主及其从业人员的缴费比例和享受的基本医疗保险待遇，执行统筹地区的规定。
国有企业下岗职工进入再就业服务中心期间，由再就业服务中心按规定负责缴纳原来应由企业和个人负担的社会保险费，所需费用从下岗职工基本生活保障资金中列支，社会保险经办机构单独记帐。下岗职工不论以何种形式实现再就业，都要按规定继续参加社会保险，原来的缴费年限和视同缴费年限连续计算。任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。
所有事业单位及其职工都要从1999年1月起参加失业保险。事业单位要将单位应缴纳的失业保险费列入本单位支出预算，按财政部门规定的资金渠道及时足额缴纳。职工失业后，按规定享受失业保险待遇。
三、抓紧建立和实施社会保险登记制度
按照《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险登记管理暂行办法》，抓紧建立和实施社会保险登记制度，在规定的期限内完成新参保单位的登记和对原参保单位补办登记的工作。缴费单位只在一个社会保险经办机构办理社会保险登记，几项社会保险只进行一次登记。社会保险登记证的样式和印制标准由劳动保障部统一规定，省、自治区、直辖市劳动保障行政部门统一印制。
原实行基本养老保险行业统筹企业的社会保险登记采取正、副本办法。由企业到省、自治区、直辖市社会保险经办机构办理登记手续，领取社会保险登记证，并持登记证到企业所在地的社会保险经办机构领取登记证副本，基本养老保险费向省、自治区、直辖市社会保险经办机构申报缴纳，失业保险和基本医疗保险费向发给登记证副本的社会保险经办机构申报缴纳。
四、严格执行社会保险费申报、缴纳制度
按照《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，严格执行社会保险费的申报和缴纳制度。新参加社会保险的单位一律实行全额申报、全额缴费，过去实行差额缴费的单位要在1999年5月底之前改为全额缴费。一律不得实行“协议缴费”以及企业自提社会保险费、自支社会保险金的“封闭运行”方式，原来实行的要立即改正。
《社会保险费征缴暂行条例》发布前成立的单位，今年缴纳基本养老保险费和失业保险费的时间从1999年1月开始。条例发布后成立的单位，缴费时间从成立当月开始。缴纳基本医疗保险费的时间，从当地医改方案实施当月开始。
建立科学规范的社会保险审查、稽核制度，加强对缴费申报的审查与缴费情况的稽核。每年重点稽核的单位应不少于本地区参保单位总数的10％。对企业过去欠缴的社会保险费，要进行一次全面清理，今年力争收回欠费总额的50％以上。
五、实现各项社会保险费统一合并征收
在省、自治区、直辖市范围内只能由社会保险经办机构中的一个机构或由税务机关统一合并征收养老、失业、医疗三项社会保险费，已经开展工伤、生育保险的地区，工伤和生育保险费也要与养老、失业、医疗保险费统一合并征收。原来由社会保险经办机构和税务机关分别征收的地区，应报请省、自治区、直辖市人民政府确定由其中一个机构统一合并征收；原来由几个社会保险经办机构分别征收的，可确定由负责养老保险业务的社会保险经办机构统一合并征收，其他社会保险经办机构的征收职能移交给统一征收的机构，从事各项社会保险费征收工作的人员统一组织调度。社会保险费统一征收工作要在今年5月底之前完成。要进一步完善征缴工作责任制，将征缴情况与社会保险经办机构工作人员的考评、任用、奖励等紧密结合起来。
六、管好用好社会保险基金
社会保险基金专款专用，纳入财政专户，实行收支两条线管理，任何单位和个人不得挤占挪用。对1998年基金清查中查出的挤占挪用、违规违纪动用的社会保险基金，尚未收回和纠正的，要在1999年底之前全部回收、纠正。失业保险基金实行收支两条线管理的工作，应在1999年6月底前完成，纳入财政专户前，要对失业保险基金进行一次认真清理。
在保证失业人员所需费用的同时，要加大失业保险基金调剂用于保障国有企业下岗职工基本生活的力度。根据“三三制”的筹资原则，今年失业保险基金支持再就业服务中心资金的数量，要比1998年有较大幅度增加，有条件的地区社会筹集部分要达到再就业服务中心所需资金总量的三分之一。
七、认真开展社会保险监督检查工作
按照《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险费征缴监督检查办法》的规定，认真开展监督检查工作，保证扩大社会保险覆盖范围和提高基金收缴率目标的如期实现。各级劳动保障部门要在今年第二季度组织开展一次社会保险费征缴执法检查，对各类缴费单位办理社会保险登记、申报和按时足额缴费情况进行监督检查，对外商投资企业、港澳台投资企业和私营企业进行全面检查，对仍未参保的国有企业和集体企业进行重点检查，对社会和群众举报的案件进行专案检查。要严格执法，对不进行社会保险登记、申报和缴费的单位，依法给予严肃处理，典型案例进行新闻曝光。
八、加强组织领导
认真贯彻两个条例，实现社会保险全覆盖和基金收缴率达到90％以上的目标，是巩固两个确保的重大举措，对完善社会保障制度具有重要意义。各级劳动保障部门要及时向党委、政府请示报告，在党委、政府的领导下，进一步动员全体人员，组织各方面的力量，全力以赴打一场攻坚战。要加强与经贸、财政、人事、税务、工商和科技、教育等部门的协调配合，共同做好工作。要充分发挥新闻媒体的作用，加大宣传力度，使社会各方面、用人单位和广大职工都了解两个条例，努力营造良好的社会氛围。要总结先进经验，推广好的典型，及时研究工作中出现的新情况、解决新问题，确保扩大社会保险覆盖范围和提高基金收缴率目标任务的完成。


浅议《公司章程》的法律性质、地位和作用

（优仕联律师事务所 王政 律师）


作为公司设立时，必须向公司登记机关提交的法律文件之一，《公司章程》具有明确的法定地位和作用。我国《公司法》第十一条明确规定“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力”。可见，除了《公司法》本身之外，依法制定的《公司章程》就成为规范公司组织形式和行为准则的最重要法律文件。正是考虑到《公司章程》具有如此重要的法律地位和作用，笔者才希望对有关《公司章程》的法律性质、地位和作用问题做些简要分析探讨，籍此呼吁和强化公司的投资者、经营者或管理者们对《公司章程》的制定和遵守应给予更多的关注。

一、关于《公司章程》的法律性质
关于《公司章程》的法律性质，目前比较流行的主要有三种学说，即“契约说”（或称“合同说”）、“自治法说”、“宪章说”。下面就对这三种学说分别展开叙述和分析：
（一）公司章程契约说。该说认为，公司章程是股东之间在平等协商基础上就设立和管理公司的权利义务达成的文件，是股东自由意志的体现。公司章程契约说由英美法系的大部分学者所主张，其最初来源于经济学家提出的有关“合同”公司的理论。该理论把公司看作是一种体现着个人之间契约关系网的法律机制，公司由此本质上是合同性的。而公司章程是由公司设立相关者通过面对面的谈判逐一达成的，如有限责任公司章程订立；对股份有限公司而言，公司章程是一个相当于具备格式条款的合同，想加入公司股东行列的当事人只有在“接受”与“不接受”之间做出承诺。
契约说抓住了大多数公司章程中所体现的“意思自治”、“合意”等“合同法”的一些基本理念。但是该说不足之处是：1、不能体现“合同法”中“一方权利即是另一方义务”的“权利义务对应性”原理；2、不能充分体现合同具有“相对性”（即合同只在订约的当事人之间产生法律效力）的基本原理，公司章程约束的主体不限于章程的制定者或签署者，它约束的主体包括公司本身、公司股东和公司的管理者等；3、无法解释一人公司或独资公司的公司章程欠缺“合意”的事实。
（二）公司章程自治法说。该说认为，公司章程是公司股东为规范公司组织形式和行为准则而订立的书面法律文件，是公司股东为了经营和管理公司而给自己制定的法律。公司章程自治法说由大陆法系的大部分法律学者所主张，其来源与大陆法系的“契约自定法”观念直接相关，即“当事人依法订立的协议在当事人之间产生相当于法律的效力”的观念。该种理论实际上是“公司章程契约说”的自动延伸，但又弥补了契约说的一些不足和缺陷。但是该说不足之处是：1、将公司章程直接称呼为“法”，混淆了法须特定国家机关经过特定程序才能制定的应有之意；2、在逻辑关系上存在将法律认可和保障公司章程的有效性等同于法律自身的弊病；3、不能准确体现公司章程法律性质的一些特殊性，如必须符合一定的法定文件形式、股东可随时根据需要对其进行修改变动等。
（三）公司章程宪章说。该说认为，公司章程实际上是公司的设立者为实现公司设立的目的而为公司的内部组织和管理活动所制定的根本性或纲领性制度。公司章程宪章说实际上是借鉴国家治理行为中“民主宪政”理论的一种类比性的说法。该说将公司类比成一个国家，将公司内部的管理组织部门或结构设置比喻成国家不同的机关或职能部门，将保障公司正常运行的制度比喻成国家的法律。这样，公司章程的地位对公司而言就相当于宪法对于一个国家，公司章程对公司的作用就相当于宪法对于一个国家的作用。该说虽然采用比喻的形式，但也确实抓住了公司章程的一些本质特征，相较前两说有其独特的优越性和说服力。但该说不足之处是：1、采用类比的方式给公司章程进行定性，没有从公司法理论角度对公司章程进行定性分析；2、设立和经营一个公司无法等同于成立和治理一个国家，该说无法说明公司法与公司章程之间的法律关系；3、此说仍旧没有跳出公司章程即为法的范畴，似与公司章程自治法说较为接近。
关于公司章程的性质，除了上述三说外，还有共同行为说、单独行为说等观点，在此就不一一展开论述了。看来，对公司章程如何定性也真有些“横看成岭侧成峰”的味道，以上各说各有所长，也各有所失。公司章程就是公司章程，因为通过其他的法律语言无法准确地描述其法律性质。从其存在的目的和表现形式看，它具有以下几个方面的特征：1、公司章程首先反映或体现的是公司股东的意志，是实现公司股东权益的最直接保障。2、公司章程必须具备法定的书面形式要件，在公司设立或变更时必须向有关政府部门进行公示登记，以便国家和社会对公司组织或行为进行监督管理。3、制定公司章程的目的是为了规范公司的内部组织和经营行为，是实现公司法人治理的操作规程。4、公司章程的部分内容是国家公司法强行要求规定的内容，部分内容是公司股东或管理机构根据公司的实际情况自行制定的，它是国家公司法律制度的具体落实和补充。综合起来讲，公司章程就是“体现公司股东意志，在公司设立或变更时必须进行公示性登记，且旨在实现公司法人治理的一项具有法律上意义的规范性文件，同时也是国家通过立法形式所颁行的公司法律制度的具体落实和补充性法律文件。

二、关于《公司章程》的法律地位
我国《公司法》第二十条规定“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益”；第一百四十八条规定“董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务”。通过以上规定，我们可以直接认识到《公司章程》在公司运营和国家管理中具有怎样重要的法律地位，即我国《公司法》已经将公司章程摆到了与国家现行法律、行政法规几乎同等重要的位置。
《公司章程》既然如此重要，那么它到底都规定些什么内容呢？对有限责任公司章程而言，《公司法》第二十五条要求载明下列事项：（一）公司名称和住所；（二）公司经营范围；（三）公司注册资本；（四）股东的姓名或者名称；（五）股东的出资方式、出资额和出资时间；（六）公司的机构及其产生办法、职权、议事规则；（七）公司法定代表人；（八）股东会会议认为需要规定的其他事项。另股东还应当在公司章程上签名、盖章。对股份有限公司章程而言，《公司法》第八十二条要求载明下列事项：（一）公司名称和住所；（二）公司经营范围；（三）公司设立方式；（四）公司股份总数、每股金额和注册资本；（五）发起人的姓名或者名称、认购的股份数、出资方式和出资时间；（六）董事会的组成、职权、任期和议事规则；（七）公司法定代表人；（八）监事会的组成、职权、任期和议事规则；（九）公司利润分配办法；（十）公司的解散事由与清算办法；（十一）公司的通知和公告办法；（十二）股东大会会议认为需要规定的其他事项。可见，凡涉及到公司设立、股权、组织结构、运营行为、变更终止、其他重要制度等所有重大事项，公司股东或发起人都可将其写入《公司章程》。
另外，依据《公司法》相关规定，《公司章程》内容除了《公司法》要求的强制性条款外，还包括大量的任意性规定。对《公司章程》任意性规定内容，除非与国家现行法律、行政法规规定内容相冲突，法律都认可其对公司、股东、董事、监事、高级管理人具有强制性约束力。如《公司法》第二十二条第二款规定“股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销”。需要说明的是：违反《公司章程》的行为不必然属于无效的法律行为，除非同时还违反国家法律或行政法规，否则只能属于可撤销的法律行为，必须通过司法程序进行撤销后才属无效。这正是《公司法》关于公司章程规定意义之所在，也是我们不能把公司章程地位等同于法律或法规自身的原因。这也或许是部分学者认为《公司章程》具有“契约”或公司“自治法”的属性的部分原因吧。

三、关于《公司章程》的作用
《公司法》关于公司章程的基本要求和公司章程中所实际包含的具体内容是《公司章程》发挥作用的真实反映；另外，关于《公司章程》的法律性质或地位也是通过它所能发挥的具体作用来体现的。对《公司章程》而言，不仅发挥与国家公司法或相关行政法规目标一致的作用，而且还发挥着公司法或相关行政法规不可替代的作用。通过上述对《公司章程》的法律性质和地位分析，我们至少可以发现《公司章程》能够发挥如下作用：
（一）落实《公司法》关于公司组织、公司行为准则或其他法律事项的基本要求。毋庸质疑，公司属于商法人，是市场经济活动中最重要的一类主体。然而现实中，几乎每个公司都有自己的特殊性，对公司具体的组织或行为规范，《公司法》除了原则性的基本要求规定外，不可能对具体公司的组织和行为作出规定，而只能通过具体公司的《公司章程》来规定，即必须通过《公司章程》来落实《公司法》相关规定之内容。
（二）弥补《公司法》规定之不足，实现具体公司制度的创新要求。关于《公司章程》，《公司法》除了要求基本的强制性条款内容外，还赋予其大量的任意性条款规定内容。也就是说，凡是公司法或其他法律法规没有作出具体规定或没有作出禁止性规定的内容，《公司章程》都可以进行规定，如关于公司治理结构中关于公司内部管理机构设置、董事长和副董事长产生办法、董事任期、董事会或监事会的议事方式和表决程序、总经理的职权、股东的表决权等事项规定，关于公司的股权结构安排、股权转让、从业经营等事项规定。《公司章程》中对此方面内容之具体规定，不仅弥补了《公司法》规定之不足，而且能够实现公司制度之创新要求，为现代化企业制度的建立创设纲要。
（三）能够平衡与公司相关的各方主体利益，实现公司内部和谐与外部和谐的统一。公司作为市场经济条件下的存在物，其存在必然涉及公司股东、管理者和员工、公司债权人、国家和社会公众等各方群体的利益。尽管《公司章程》是由公司股东或设立者制定的，其所反映的主要是公司股东的意志，体现公司经营为公司股东谋取收益的现实需求，但正如国家法制相对于国家治理一样，《公司章程》内容必须平衡公司股东、管理者和员工、公司债权人、国家（指公司必须合法经营、接受政府监管）和社会公众（指公司必须维护消费者利益，承担保护环境、安置就业等社会责任）等各方群体的利益，实现公司内部和谐与外部和谐的统一。对违反国家法律或行政法规之强制规定的《公司章程》内容，法律自然不会准许或保护。

最后陈述：作为法律工作者，我们在处理一些与公司相关联的实务中，发现国内的公司或企业对《公司章程》重视程度普遍不高，有的公司投资者或管理者甚至从没有阅读过《公司章程》，完全将它看成是可有可无的摆设；而相反，外资企业或境外的公司一般都对《公司章程》给予了很高的重视。这或许是不同的历史发展脉络留给人们关于法制的不同惯性思维在起作用吧！不过，既然我国《公司法》已经赋予了《公司章程》特殊的法律地位，我们还是期待着越来越多的投资者、企业家、职业经理人或相关法律工作者能够充分认识到《公司章程》的重要性，真正让《公司章程》发挥出它应有的作用。

2006年3月16日