吴文嫔 北京交通大学 副教授



第三人利益合同(Contract for the Benefit of Third Party)又称为第三人利益合同或利他契约，指当事人一方约定他方向第三人给付，第三人因之取得直接请求给付权利之契约。[1]例如，甲与乙约定，为丙的利益而由乙向丙为一定给付，这便成立了一个第三人利益合同，其中甲为债权人，或称作受诺人(Promisee)；乙为债务人，或称作允诺人(Promi-sor)；丙为第三人(Third Party Beneficiary)。就第三人利益合同而言，无论是大陆法还是英美法都承认合同当事人之外的这一“第三人”享有对债务人的给付请求权，即第三人不是合同当事人却能享有合同的权利，这无疑是对古典契约理论的挑战。因为大陆法系的“债的相对性”(Relativitat des Forderungsrechts)理论认为，合同仅于缔约人间发生效力；合同对合同外的第三人不发生效力。其理由是：契约是当事人之间的合意，第三人未参加，自不能对其产生任何影响。[2]在英美法中，因为法律上并不存在债的概念及体系，所以大陆法中的“债的相对性”规则在英美法被称为“合同的相对性”(Privity of contract)，我国也有学者将其译为“合同当事人之间关系”，[3]还有学者将其译为“合同的默契”。[4]虽然在表述上有所不同，但在理解上都是指“合同项下的权利义务只能赋予当事人或加在当事人身上”，[5]认为合同效力仅及于“缔约人”(parties－only)。
根据这一传统的契约理论，合同当事人之外的第三人不能享有合同权利，即不能对债务人享有给付请求权。然而在有些特殊情形，合同之外的第三人却能对债务人提起给付之诉。[6]由此，令人困惑不解的问题便接踵而至：第三人作为合同当事人之外的第三人，法律为什么要对他的利益进行救济？他的合同权利是怎样产生的？本文试图以第三人利益合同为范式来阐释第三人合同权利的起源。
一、第三人利益合同的第三方效应——合同的外部性
古典契约理论将交易行为分割成独立的环节，认为当事人除了单纯的物品交换外不存在任何关系。这种理想的“个别性交易”[7]只有两个当事人，除了每个当事人从交易中看到的即时所得外，是没有契约性团结的，有关社会的稳定、实施承诺的机制和其他基本需要是由“外在之神”提供的。在这种交易中，权利义务来源于自己的承诺，责任来自确保实现承诺的外部之神。然而，在经济的交易中，完全理想化的将社会关系分割成一个个独立的“契约”单元的假设并不存在，事实上并不存在封闭的合同关系，人们之间的利益关系总是紧密相关。正如关系契约理论在对古典契约理论的批判中所认为的：古典契约理论人为地将个别性交易从整个社会大背景中剥离出来是不可取的。每个契约，即使是个别性契约，除了物品交换外，都涉及到关系，因此，每个契约必然地在部分意义上是一个关系契约。因为离开了社会，真正意义上的交换是不可能的，就如马歇尔·萨林斯所言，一项物质交换通常是连绵不断的社会关系中的一个短暂的事件。社会关系是支配性的，物品流动要受到现实情况的制约，是现实状况的一部分。[8]
也就是说，以法社会学的观点来看，由于社会关系的密切相关性，现代契约关系牵涉到很多人，合同当事人之外的第三人的利益也深受影响。同样，就法经济学的视点而言，在现实交易中，并不存在“完备的合同”。而且，由于合同效力的扩张，现实状态下的合同都具有“外部性”。[9]古典契约法理论认为，合同效力只在合同当事人之间发生(合同相对性)，从法经济学的角度而言，就是合同交易所产生的一切收益和成本全部由合同当事人分担。合同相对性原则是对合同外部性存在的否定，然而，这种理想化的假设的合同封闭状态在现实中并不存在。近代以来，随着商品经济的发展，交易的连续性与相关性证明所谓的“完备合同”的假说在事实上并不存在。进而，随着私法领域的公法化趋势以及合同法的不断发展，立法和司法实践中逐渐承认和保护受合同效力影响的第三人，如保险合同中的受益第三人，货运合同中的收货人及他益信托中的受益人等，合同相对性原则日趋式微，这一现象的出现也是对“完备合同”的证伪，表明了合同外部性的存在。
合同外部性的存在意味其作为社会关系的基本利益结构无法孤立或是封闭地存在，总会影响到合同关系之外的第三人的利益。在第三人利益合同中，合同的订立会导致第三人的信赖，第三人有可能基于此信赖而有所行为，若忽视了第三人将会出于对合同的信赖而安排自己事务的可能性，将使第三人的信赖落空，使第三人的信赖利益受损。[10]如在货物运输合同中，收货人按时驱车前往收货，却被告知货运合同撤销。此时收货人所花费的路费及误工费等即为信赖利益之损失。合同的正外部性给第三方无偿地带来收益(权益)，由于是在不降低合同交易当事人效用水平的同时，提高了他人乃至整个社会的效用水平，因而是一种帕累托(Pareto Optimum)改进。即经济实现“一般均衡”，任何重新改变资源配置的安排，都不可能在无损于任何人的前提下使任何一个人的处境较前更好。[11]这一类型的合同也正是由于具有积极的效益，才颇受立法及司法的重视，其中受益第三人的利益的保护也因此上升至立法层面，由法律明文规定予以保护。在美国，自1859年劳伦斯诉福克斯案(Lawrence v．Fox)[12]开创为第三人利益合同制度先河，判决第三人有权要求允诺人赔偿损失以来，现在美国大多数州的判例表明，如果一个合同是为某一个人的直接利益而制定的，尽管这一第三人不是合同的一方当事人，也没有提供任何对价，他也可以就该合同起诉，并向允诺人提出损害赔偿的请求。[13]
二、第三人与第三人利益合同当事人间信赖关系之基础——第三人之信赖利益与期待利益
由于现代交易关系的相关性，合同具有外部性，合同关系总会涉及合同当事人之外的第三人的利益，[14]但是，并不是所有的合同之外的第三人的利益都能得到法律的保护。而是在某类第三人的利益保护日趋重要之时，法律方将其纳入保护范围，正如第三人利益合同。此时，受益第三人的利益经由法律的选择，成为一项法律所保护的利益，即法益。[15]这是第三人合同权利产生的前提。
在第三人利益合同法律关系构造中，允诺人与受诺人之间存在基础合同，其原因关系为补偿关系；受诺人与第三人之间存在对价关系；[16]允诺人与第三人之间的关系称之为“第三人关系”(Vollaugsverh?ltins oder Drittverh?ltnis)。[17]此二人处于比较松散的结合关系之中，既不存在合同关系，也不存在法定义务或道德义务。双方只是因为第三人利益合同的成立而在二人之间形成了给付关系。正如彼得·肯克(Peter Kincaid)认为，“被告(允诺人)为了实现他的允诺而向第三人履行义务，事实上，他并未向第三人为允诺，第三人也没有给付对价，这里的对价与允诺毫不相干”。[18]这样看来，似乎第三人只与受诺人之间存在对价关系，而与允诺人之间因缺乏对价，无法形成必要的结合关系而使第三人在未获适当给付时无法对允诺人提起诉讼。然而，笔者认为，对于允诺人与受诺人之间形成的合同法律关系而言，此种法律关系并非封闭，允诺人的给付与否与第三人之间有利害关系，第三人对允诺人的给付产生了“信赖”，为了接受给付，可能导致对自身处境作了较之以往不同的安排，这样，第三人与允诺人之间便形成所谓的“信赖关系”。诚然，从表面观之，法律仿佛保护的是民事主体之间的信赖关系，但究其实质，法律是通过对信赖关系的确认来保护民事主体的合法利益。在合同法的理论发展中，信赖观念的提出，是伴随着信赖利益与期待利益的保护而产生的。这一规律在两大法系信赖规则的产生、发展过程中清晰可见。
在大陆法，何为信赖并没有得到明确的阐述。因合同理论建立在“合意”基础上，信赖只是在“合意”之外，即合同不成立或无效这一较为狭窄的领域内发挥作用。从学者对缔约过失的论述来看，信赖既可体现为缔约关系，也可体现为一种信赖的心理。民法对交易主体之间的信赖关系的保护，主要体现在法律对信赖利益及期待利益之损害赔偿的确认。关于信赖利益，根据大陆法学者的多数观点，是指当事人相信法律行为有效成立，而因某种事实之发生，该法律行为不成立或无效而产生的损失，又称消极利益之损失。[19]至于期待利益，在大陆法，是合同法保护的核心，指法律行为有效成立，债权人就其获得债务履行所存之利益。期待利益之损害，指因债务人不履行其债务，致有效成立的法律行为的效力未获实现所生的损害。[20]期待利益保护的目的，是把债权人恢复到合同得以适当履行后应处的状态。英美法上的信赖(reliance)与大陆法相比，在合同法中的地位显然重要得多。在英美法，随着允诺禁反言规则在立法、判例上的确认，“契约理论从对价原理中解放出来”，[21]大有替代对价理论之势，信赖成为合同具有执行力的根据，因信赖而作为或不作为，为允诺人所能预见的，也可视为具有适当的对价。美国第一次《合同法重述》第90条以允诺禁反言规则(the doctrine of estopple)首次将信赖作为执行力的根据规定在法典之中。[22]L．L·富勒(Fuller)在其划时代意义的《合同损害赔偿中的信赖利益》一文中提出将期待利益、信赖利益和返还利益作为违约赔偿的依据的理论，认为合同中还有一种十分重要的利益，即信赖利益：“基于对被告之允诺的信赖，原告改变了他的处境。……要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益(the reliance interest)。”[23]至于期待利益，富勒对此定义为：“……使原告处于假若被告履行了其允诺，他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫做期待利益(the ex-pectation interest)。”[24]富勒的信赖理论的提出，使“信赖”的保护到达了一个崭新的历史阶段，如果说允诺禁反言规制中的“信赖”只是一个雏形，仍摆脱不了对价制度的框架的话，那么，富勒的贡献在于将“信赖”置于一个前所未有的重要的境地，甚至可以超过对价的重要性。其后，为了对富勒的命题加以历史的实证，阿狄亚发表了《契约自由的盛衰》一文，由此提出了新的信赖理论。他进一步将富勒的信赖理论扩展到主张对约定原理(对价规则)的全面超越，信赖作为责任的根据表现出重大进展。[25]总之，在英美合同法，信赖的理念贯穿始终，对信赖利益以及期待利益的确认奠定了法律对当事人之间信赖关系之保护的基础。
由此，笔者认为，信赖理念突破了传统的对价规则，使得信赖关系并非限于当事人之间的合同关系，而且信赖还将合同责任扩张至侵权责任、[26]将合同内责任扩张至合同外责任，[27]这一理念为第三人利益合同中的第三人利益的保护提供了理论基础。第三人与基础合同当事人之间存在信赖关系，此种信赖关系为合同法所维护的重要关系。第三人的“信赖”可有两个不同范畴：一是基于与受诺人(债权人)的对价关系而产生的信赖。在对价关系中，受诺人之所以允诺第三人，使第三人得以向允诺人主张给付请求权，是因为受诺人与第三人之间可能存在双务合同而产生的对待给付，或是法定义务，或仅仅是赠与关系。因为受诺人对第三人做了允诺，根据允诺禁反言规则，受诺人应当遵守自己的诺言，保护第三人对诺言的“信赖”。不过，这种“信赖”由于受诺人对第三人的允诺的存在，仍归属于对价制度的保护范围。第三人“信赖”的第二个范畴是基于与允诺人的给付关系而产生的信赖。允诺人与第三人之间是一种很松散的给付关系，允诺人没有对第三人作出允诺，但允诺人却要遵守自己对受诺人作出的承诺，向第三人履行。第三人在对给付的“信赖”不能实现之时，可请求允诺人给付，并可对允诺人主张信赖利益之损害赔偿。在这一范畴的“信赖”中，可谓是完全突破了传统的对价规则，因为允诺人没有对第三人作出任何允诺，第三人也未曾给付对价。之所以允诺人在第三人信赖不得实现之时，负担对其信赖利益与期待利益的损害赔偿责任，原因在于第三人对允诺人的给付产生了“信赖”，在第三人与允诺人之间实则存在基于信赖利益与期待利益之上的信赖关系。综上，在第三人利益合同中，第三人基于对给付的信赖，若造成其他交易机会的损失或者为接受事实上并没有履行的给付而作出的花费，可基于信赖规则请求信赖利益之损害赔偿。第三人在其利益不得实现之时，亦可请求期待利益之赔偿。法律通过对第三人的信赖利益与期待利益的保护实现对信赖关系的维护，故而信赖关系实为一种利益关系，可以说，正是第三人对合同的信赖利益与期待利益奠定了其与基础合同当事人之间信赖关系的基础。
三、第三人利益合同之第三人合同权利的产生——信赖利益、期待利益之正当化
在第三人利益合同，第三人基于对允诺人给付其利益的允诺产生信赖并改变自身的处境，这是第三人与允诺人之间信赖关系存在的表现，即使第三人未给付对价，在其信赖利益受损之时，依据信赖规则，也可请求信赖利益之损害赔偿；在允诺人未为给付或给付不适当之时，第三人也可请求期待利益之损害赔偿。第三人得请求信赖利益及期待利益之损害赔偿的诉权，便是在司法上第三人享有合同权利的体现。在此，第三人显然不仅仅对合同享有利益，而是在利益得不到实现之时享有对允诺人的权利。那么，作为合同关系之外的第三人，其合同权利是如何产生的？
第三人利益合同之第三人的合同权利的形成，[28]立足于法律对第三人信赖利益与期待利益的正当化，即信赖利益与期待利益首先应当是法律所保护的利益(即法益)。信赖利益的正当化在大陆法是通过缔约过失制度实现的，在英美法则是通过允诺禁反言规则实现。信赖利益与期待利益的正当化在立法上是结合在一起的，保护期待利益的目的在于保护信赖利益。笔者认为，信赖利益与期待利益的正当化主要是通过在司法上对第三人诉权的肯定来实现的。信赖利益与期待利益的保护同属于赔偿法域的问题。[29]立法上对信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权的确认是第三人利益合同中的第三人享有对合同当事人的诉权的前提。
大陆法的缔约过失责任是在对实证合同法的批判和具体的实践基础上发展起来的合同法原理，但其对合同法的深远影响却只在20世纪(或20世纪后半叶)才被人们感受和认识到。虽然缔约过失责任仅限于处于缔结合同关系的当事人之间的信赖利益的损害赔偿，但这一理论给我们提出了一个新的视点，那就是，合同责任并不限于合同关系存在的情形，“无合同也可有责任”，只要当事人之间存在信赖的关系，根据诚实信用原则，一方基于对另一方的信赖而导致的损失也有权请求损害赔偿。这一损害为信赖利益之损失也包括期待利益之损失。即信赖关系成为当事人之间请求损害赔偿的基础关系，而非必须具备传统意义上的“合意”。这也可以解释大陆法系之所以承认第三人利益合同中第三人损害赔偿请求权的原因。根据缔约过失责任之法理，既然信赖利益之损害不限于合同成立与否，则基于信赖关系而产生的损害赔偿关系就不必限定于合同当事人之间，只要对利益的取得有信赖关系，任何人均可主张信赖利益之赔偿。在英美法，期待利益的损害赔偿请求权向来是合同法救济的重要内容，而对于信赖利益损害赔偿请求权的法律确认，则应当归功于富勒、科宾等法学巨匠的努力。富勒认为，执法者随时都可以根据该承诺得到遵守的程度来判断信赖利益能否实现，并在一方违反承诺时要求其承担对方的信赖利益的损害赔偿责任。[30]美国合同法之父科宾也对信赖利益作了专门的论述：“现在很清楚，非正式允诺可以因为基于对他的信赖的行为而能够被强制执行；尽管此行为并非立约人所谋求而并非作为该允诺的约定交换物而被履行。”[31]在他的努力下，美国第二次《合同法重述》对允诺禁反言规则作了更为灵活的规定。基于信赖而产生的允诺禁反言规则已不可辩驳地成为使允诺人获得强制执行的法律基础，信赖作为对价的“替代”(substitute)成为使合同得到有效履行或使当事人得到赔偿的充分原因，从而初步确立了信赖利益赔偿制度。
据此，即使受诺人未提供所谓的“对价”，只要其与允诺人之间形成信赖关系，在其利益受损之时，便可请求信赖利益与期待利益之损害赔偿。因为“合同法对信赖的救济包括期待利益的损害赔偿和信赖利益的损害赔偿两种手段”。[32]这一信赖理念也为第三人利益合同中第三人利益之法律保护提供了依据。第三人利益合同中的第三人虽然是合同关系之外的第三人，但其因合同当事人之间的约定而对合同享有利益。这一利益是基于合同当事人的约定赋予的，但对第三人而言，其是否承诺对能否享有利益并不影响，甚至第三人在不知情的情况下也可成立第三人利益合同(如为胎儿的利益订立的第三人利益合同)。这种无需第三人的意思表示，更无需第三人给付任何代价便可享有合同利益的情形似乎违背了英美合同法中的对价规则。因为在对价规则中，“对价必须由受诺人提供”这一格言意味着一项允诺只能由提供对价的受诺人强制执行。而在第三人利益合同中，第三人与允诺人之间仅存在给付关系，允诺人为了实现他对受诺人的允诺而向第三人履行义务，事实上，他并未向第三人为允诺，第三人没有给付对价。不过，根据现代合同法中的信赖理念，第三人与基础合同当事人之间形成某种信赖关系，若第三人对允诺人之给付有信赖之心理，并为其利益的享有改变处境、作出某种安排的话，合同当事人未经第三人同意不得变更、撤销第三人利益合同，除非合同特约保留变更与撤销的情形。在大陆法，第三人对合同是否产生信赖的因素已引起了法官们的高度重视，“一个德国法官往往会考虑第三人是否已因对赋予其利益允诺的信赖而改变了其地位，如果第三人已经改变了其地位，应认为合同当事人已失去了取消或变更第三人权利的权利”。[33]而且，第三人在其利益因允诺人的不履行受有损害之时，可请求信赖利益及期待利益之损害赔偿。
以上第三人享有的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权为救济权。古谚云：“没有救济就没有权利。”一种无法诉诸法律保护的权利实际上根本就不是真正的法律权利。[34]权利人在遇侵害之时得请求损害赔偿请求权，此为派生性请求权(救济性请求权)，也称救济权。通说认为，救济权是基于原权而生的第二性的权利，若无对权利或利益的侵害便无所谓救济权，即救济权是为了保护原权而存在的权利，原权直接决定救济权的内容。以此看来，似乎原权是救济权的逻辑起点，而事实上并非如此。救济权的实质在于救济原权所保护的利益，而不是纯粹救济原权。因为权利只是一种规范性的关系，这种关系本身是谈不上什么救济的，法律所保护的是权利所体现的利益。如在第三人利益合同中，第三人诉权(救济权)的逻辑起点便是第三人对合同享有的信赖利益与期待利益。正如彼得·肯克指出：“第三人能提起诉讼的权利在于他对合同的信赖与期待或是与立约人的交易。”[35]信赖利益与期待利益为法律所保护的利益——法益，可见第三人对合同享有的法益是第三人享有诉权(救济权)的基础，法益实则为救济权的逻辑起点。[36]然而，在第三人利益合同中，第三人的合同权利并非简单的一项权利，而是由第三人的给付请求权、给付受领权以及损害赔偿请求权所构成的权利束。第三人的损害赔偿请求权(救济权)的产生，是立法上对第三人信赖利益与期待利益的正当化的结果。那么，第三人的给付请求权(原权)是如何产生的呢？
比较法学者一般认为，大陆法是一个“权利先于救济的”法系，而英美法则是一个“救济先于权利”的法系。大陆法系的“权利先于救济”的观念，是因为深受阿奎利亚法影响的缘故，在立法上采用列举主义由法律明定权利类型，在司法上认为只有法定的权利方可得到救济。但随着工业社会的来临，“权利先于救济”的法律模式的局限性显露出来，一方面它不可能预见所有的值得救济的权利形态，另一方面它只救济法定的权利，而将许多应然的自然权利(法益)排斥在救济之外，这违背了自然权利的观念，所以大陆法系民法典普遍创设概括性的法律原则，如公序良俗原则、诚实信用原则等。法官通过对概括性原则乃至于对民法内在的精神的解释，对于法律没有明定的权利(即法益)赋予救济，而救济一旦被赋予，此种利益实际上就成为法律明定的权利。可见，大陆法实际上也存在类似于英美法的“判例法”机制，通过法官造法形成新型私权，“救济先于权利”的情形在事实上是存在的。在英美法，英国的普通法是作为一连串的补救手段而产生的，如英国的侵权行为法是以令状(writ)为基础发展而来的，法院依特定的令状，经由诉讼而创造某种救济，而在救济之前，并没有一个由法典编制出来的权利体系，正如梅因所说：“英国法是在程序的缝隙中渗透出来的。”所以，在英美法，是救济确认了人们在法律上的权利，是救济程序创造了普通法上的权利体系，“救济先于权利”。[37]从救济权与原权的关系可见，救济权可成为推定原权的前提，“从权利推定权利”在逻辑上是合理的，其特点是由法定的“明示权利”合乎逻辑地推定出“默示”的权利。在第三人利益合同中，基于对第三人的法益(信赖利益与期待利益)的保护，立法上赋予第三人的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权(救济权)，随着此类案例的增多，合同之外第三人的权利日显重要，在立法上便推定第三人享有对允诺人的给付请求权(原权)。如1999年的英国《合同(第三人权利)法案》便赋予第三人要求允诺人强制履行合同条款权利的规定；《德国民法典》第328条规定：“当事人可以合同约定向第三人履行给付，并具有使第三人直接要求给付的权利的效力。”
基于以上探讨，笔者认为，在第三人利益合同中，第三人合同权利的产生，经历了这样一个过程：合同当事人在基础合同中通过约定利益第三人约款来赋予第三人利益，第三人基于合同当事人对其利益的赋予而形成信赖关系，这一利益被类型化为信赖利益与期待利益，而正是信赖利益与期待利益奠定了这一信赖关系的基础。进而信赖利益与期待利益经由正当化，成为一种可由法律加以保护的利益(法益)，在立法上规定了信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权，第三人的法益便可通过主张诉权受到法律救济。第三人救济权的产生，使第三人对合同享有的法益通过权利的推定形成法律上实态的给付请求权成为可能。
兹以图例说明：
第三人
合同利益
类型化
信赖利益
期待利益
正当化
救济
信赖利益损害赔偿请求权
期待利益损害赔偿请求权
全力推定
给付
请求权
利益
法益
救济权
原权
权利


可见，第三人合同权利的产生经历了一个从利益到法益，再从法益到权利的演变过程，这亦是法律对第三人的合同利益正当化的过程。事实上，第三人利益合同之第三人合同权利作为一种新型的权利，它的产生是与私权诞生的普遍规律相契合的，即法律对错综复杂的利益关系进行平衡，对利益加以选择性的保护，利益便上升为法益。一部分的法益在立法之初便被设定为私权。而另一部分法益则在形式上仍存在于私法体系中，须经权利的推定再通过立法程序将其设定为新型私权。这样，法益便转化为私权，私权由此诞生了。




注释:
[1]郑玉波：《民法债编总论》，中国政法大学出版社2004年版，第358页。
江苏省无锡市人民政府办公室


关于印发无锡市政府投资项目后评价管理暂行办法的通知

锡政办发〔2011〕6号


各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《无锡市政府投资项目后评价管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。





二○一一年一月六日













无锡市政府投资项目后评价管理暂行办法



第一章 总则

第一条 为加强和改进市级政府投资的监督管理，提高市级政府投资决策水平和投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《江苏省政府投资项目后评价管理暂行办法》等有关规定，制定本办法。

第二条 由市级以上发展改革委审批可行性研究报告的市级政府投资项目，适用本办法。

第三条 本办法所称市级政府投资项目，其资金来源为：

（一）财政一般预算安排的建设资金；

（二）政府非税收入安排的建设资金；

（三）政府融资及利用国债用于建设的资金；

（四）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；

（五）其它政府性资金。

第四条 本办法所称政府投资项目后评价（以下简称项目后评价），是指在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后，对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容，与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，以不断提高投资决策水平和投资效益。根据需要，也可以针对项目建设的某一问题进行专题评价。

第五条 项目后评价工作应当遵循独立、客观、公正、科学的原则。



第二章 工作职责和范围

第六条 市发展和改革委员会（以下简称市发改委）负责本级政府投资项目后评价的组织管理工作。其主要职责是：

（一）汇总政府投资项目总结报告，选择后评价项目，制定项目后评价年度计划，印送有关项目主管部门和项目单位；

（二）委托具有相应资质的中介机构承担后评价业务，指导和监督项目后评价工作的开展；

（三）通过后评价工作，总结经验教训，为项目管理、投资决策、规划和政策的制定或调整提供依据；

（四）建立后评价信息反馈和发布制度，对问题严重的项目，提出责任追究建议。

第七条 符合下列情况的政府投资项目应当作为后评价的备选项目：

（一）对地区经济和社会发展有重大影响的项目；

（二）对政府投资决策及安排新项目有借鉴作用的项目；

（三）政府投资大、工期长、建设条件较为复杂以及建设过程中发生重大方案调整的项目；

（四）政府主管部门重点关注和社会舆论普遍关注的项目；

（五）有必要进行后评价的其他项目。

第八条 项目后评价的主要内容：

（一）对项目立项决策、前期准备、建设实施、工程竣工和投入运营等过程的总结评价；

（二）从工程建设目标、技术能力目标、项目直接效益目标、外部及间接影响目标等方面，对项目目标的实现程度进行对比分析评价；

（三）对项目在工程技术、财务效果、环境影响、经济影响、社会影响、管理架构和运营活动等方面实际达到的效果进行总结评价；

（四）从影响项目持续运行能力的内部因素、外部条件等方面进行分析预测，对项目目标的可持续性进行分析评价；

（五）主要经验、教训、措施和建议等；

（六）委托人委托的其他需要评价的事项。



第三章 工作要求

第九条 总投资在3000万元以上的政府投资项目，项目法人（建设单位）应当在项目竣工（初步）验收后两年内，向市发改委提交《项目总结报告》。竣工财务决算尚未批复的，待决算批复后，根据决算批复意见对《项目总结报告》作调整补充。

市发改委负责组织对政府投资项目的《项目总结报告》进行汇总分析，根据需要按适当比例选择后评价项目，制定后评价计划。

第十条 项目后评价业务通过招标方式选择具备相应资质的评价中介机构承担，参与过同一项目前期工作和建设实施工作的机构，不得承担该项目的后评价任务。

第十一条 承担项目后评价业务的评价中介机构应当独立开展工作，对照项目可行性研究报告及审批文件的相关内容，全面系统地分析评价，提出《项目后评价报告》，同时承担对国家机密、商业机密等的保密责任。

第十二条 列入后评价计划的项目法人，应积极配合评价机构开展调查工作，准确完整地提供项目资料，不得弄虚作假。

第十三条 政府性投资后评价成果可供发改、财政、规划和建设等部门作为编制有关规划和投资决策的参考依据。

《项目后评价报告》可以作为政府投资重大决策失误责任追究的重要依据。

第十四条 对于在后评价过程中发现的重大问题，评价机构应当及时向市发改委报告。市发改委应当会同有关部门及时提出处理意见或采取相应措施，必要时向市人民政府报告。

第十五条 项目后评价所需经费由委托方支付。承担项目后评价业务的人员不得收取评价费之外的其他任何费用。



第四章 附则

第十六条 区政府投资项目的后评价管理可参照执行。江阴市、宜兴市可结合当地实际，参照本办法制定相应规定。

第十七条实行代建制的政府投资项目，按照有关规定由代建单位履行项目法人（建设单位）的相关职责。

第十八条 本办法自2011年2月1日起施行。