株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市突发事件应急预案管理办法》的通知
湖南省株洲市人民政府办公室
株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市突发事件应急预案管理办法》的通知
株政办发〔2008〕13号
各县市区人民政府，各有关单位：
《株洲市突发事件应急预案管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇〇八年七月十六日
株洲市突发事件应急预案管理办法
第一章总则
第一条为规范突发事件应急预案（以下简称“应急预案”）的制定和管理，建立健全应急预案体系，增强各类应急预案的实效性、科学性和可操作性，提高处置突发事件的能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《湖南省突发事件应急预案管理办法》，制定本办法。
第二条本办法所称应急预案，是指为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动而预先制定的方案。
第三条本办法适用于应急预案编制、批准、发布、备案、修订，以及宣教、培训和演练等相关管理工作。
第四条应急预案管理遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施、逐级监督的原则。
第五条我市应急预案体系由市总体应急预案、市专项应急预案、市部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等6大类组成。
市总体应急预案由市人民政府制定。
市专项应急预案由市人民政府组织制定，其牵头单位由市应急管理办公室提出，报市人民政府同意。
市部门应急预案由市有关单位制定。
县市区应急预案参照市的有关做法制定。
乡镇（街道）可结合本行政区域实际，制定落实上一级政府总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和其他类型应急预案的行动方案。
居民委员会、村民委员会和社区在当地政府的指导下制定相应的应急预案。
企事业单位根据有关法律法规制定本单位应急预案。
矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案。
公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案。
重大活动的主办单位应当依据有关法律、法规和规章的要求，制定具体应急预案。
第六条应急预案应当符合以下总体要求：
（一）符合国家相关法律、法规、规章、标准和方针政策规定；
（二）保持与相关应急预案衔接；
（三）适应突发事件风险状况和具备的应急能力；
（四）措施具体，程序简明；
（五）责任落实，分工明确；
（六）内容完整，信息准确；
（七）文字简洁规范，通俗易懂。
第七条市人民政府负责市总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的启动或实施的协调、监督工作。市应急管理办公室承担全市应急预案管理的指导、协调和日常管理工作。
各县市区人民政府负责本行政区域内总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的编制、实施、协调和监督工作，其应急管理机构负责相关的日常管理工作。
其他类型应急预案的日常管理工作由其制定单位负责。
第八条各级各部门按照分级指导的原则，督促、指导本地区、本系统的应急预案编制和管理工作，确保形成“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。
第九条各应急预案制定单位要充分利用信息化、数字化等技术提高应急预案管理水平，建立健全各类应急预案数据库。
第十条未按照国家有关法律、法规、规章和本办法的规定制定和修订应急预案，导致突发事件处置不力或者危害扩大的，应当依法追究有关人员的法律责任。
第十一条各级各部门应当为应急预案编制和管理提供必要的经费保障。
第二章应急预案编制
第十二条应急预案制定单位应成立应急预案编制小组，负责应急预案起草工作。
第十三条应急预案制定单位应开展风险分析和应急能力评估工作，分析应急预案适用范围内突发事件的性质和特点，分析容易引发突发事件的危险源、危险区域情况以及可能造成的社会危害，分析本地区及周边地区应急资源分布和具备的应急能力情况。
第十四条应急预案应包括以下基本内容：
（一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等。
（二）应急指挥体系及职责，包括应急指挥机构、应急指挥机构成员单位和应急指挥机构工作机构等。
(三)预防预警机制，包括预防预警信息、预防预警行动、预警支持系统和预警级别发布等。
（四）应急响应，包括应急响应级别、应急响应行动、信息报送和处理、指挥和协调、应急处置、信息发布和应急结束等。
（五）善后工作，包括善后处置、社会救助和后果评估等。
（六）应急保障，包括人力资源、财力保障、物资保障、通信保障、交通运输保障、医疗卫生保障、人员防护、技术装备保障和治安维护等。
（七）监督管理，包括预案演练、宣传、培训、奖励和责任等。
（八）附则，包括名词术语解释、预案管理与更新、预案解释部门和预案实施时间等。
（九）附件，包括工作流程图、相关单位通信录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。
村民委员会、居民委员会等基层组织和企事业单位可以根据实际需要，确定具体应急预案内容。
第十五条应急预案制定单位应按以下要求拟写预案。
（一）格式
1.发文通知。市专项应急预案发文机关为株洲市人民政府办公室。市部门应急预案发文机关为预案制定单位，主送机关为各县市区人民政府，市直有关单位。
2.预案目录。
3.预案正文。
（二）字体
1.预案名称和目录（2号黑体）。
2.目录中大标题（3号黑体）。
3.目录中小标题（3号楷体）。
4.正文中标题与目录中标题相对应。
5.正文（3号仿宋）。
6.正文中职责单位名称（3号黑体）。
7.图表中文字（小4号仿宋）。
（三）用纸。采用国际标准A4型。
第十六条应急预案制定单位在起草应急预案过程中，应当征求应急预案涉及的相关单位和社会公众的意见，有关单位和个人要以书面形式提出意见和建议。
第十七条应急预案制定单位应当组织有关专家对起草的应急预案进行评审。
第三章应急预案批准与发布
第十八条应急预案制定单位应依照有关法律、法规和本办法的规定实施应急预案审议、批准、备案和公布等事项。
第十九条市总体应急预案经征求各有关单位和专家意见后，由市人民政府常务会议审议通过。
各县市区人民政府总体应急预案经征求相关单位、专家意见后由各县市区人民政府常务会议审议通过。
第二十条市专项应急预案由制定单位行政办公会议审议通过，报市应急管理办公室审核，并征求相关部门和专家意见后，由市人民政府批准。
第二十一条市部门应急预案经征求有关单位、专家意见后，由制定部门行政办公会议审议通过，报市应急管理办公室审核，由市人民政府分管领导审定，由制定单位印发（注明“经市人民政府同意”），报市应急管理办公室备案。
第二十二条应急预案送审时，应提交下列材料：
（一）关于审批发布预案的请示。
（二）预案编制背景。
（三）预案编制原则。
（四）编制过程及主要内容等。
（五）预案文本，并提供预案电子文本。
（六）征求意见及反馈意见采纳情况。
（七）对分歧意见的处理结果和依据。
（八）预案编制所依据的法律、法规和政策规定。
（九）应予以说明的其他事项。
第二十三条涉及保密内容的应急预案的制定单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》等有关规定，确定应急预案密级。
第二十四条应急预案审议通过、批准后生效，自印发之日起施行。应急预案应当印发到有关部门和单位。市总体应急预案、专项应急预案报省应急办备案。市部门应急预案、各县市区总体应急预案、专项应急预案报市应急管理办公室备案。企事业单位应急预案和重大活动应急预案报市应急管理办公室和主管部门备案。
第二十五条应急预案制定单位应向社会公布应急预案，并按要求制定简明操作手册。涉及保密的，应符合保密要求。
第四章应急预案修订
第二十六条应急预案制定单位应当按照有关法律法规和本办法的规定，结合实际情况，定期或适时修订应急预案。修订应急预案时按照制定程序重新进行编制、审议、批准、备案和公布。
各类应急预案原则上每三年至少修订一次，另有规定的除外。
第二十七条应急预案制定单位要建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时对应急预案进行评估，总结分析应急预案适用情况，提出修订建议。
第二十八条如发现不符合本办法第六条规定的情形，应急预案制定单位应当适时修订应急预案。
第二十九条有关单位对生效期间的应急预案，认为有必要根据实际情况进行修改的，应及时以书面形式告知应急预案制定单位。应急预案制定单位应认真研究，及时反馈研究结果。
第五章应急预案宣教、培训和演练
第三十条应急预案制定单位应当对应急预案的内容进行宣传、普及和培训。
应急预案制定单位应当制作有关应急预案宣传、普及和培训材料，并向公众免费发放。
应急预案宣传、普及和培训应当深入到社区、乡村、学校、企业和其他基层单位。
应急预案中涉及群众生命安全保障的部分应当作为宣传、普及和培训活动的重点。
第三十一条各级各部门应制定应急演练计划和培训方案，合理安排各类演练活动，定期组织有关管理人员和专业救援人员开展应急预案相关培训。
第三十二条各级人民政府应急管理办事机构负责组织编制应急预案演练指南，提出规范各类突发事件应急预案演练的组织与实施方法，指导相关应急预案演练活动。
第三十三条应急预案制定单位应当建立健全应急预案演练制度，制定应急演练规划，并组织开展应急演练。原则上每年要对应急预案进行一次演练。
大型活动应急预案的制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。
第三十四条应急演练组织单位应及时对应急演练进行评估，总结分析应急预案存在问题，提出改进措施和建议，形成应急演练评估报告。
各县市区人民政府和市直有关单位组织的综合性应急演练评估报告应报市应急管理办公室。
第六章附则
第三十五条本办法由市应急管理办公室负责解释。
第三十六条本办法自2008年8月1日起施行。
我国股市的缺陷
北安市人民法院—崔文茂
市场供给的计划性和市场发行定价的僵硬性。目前，我国的股票发行采取的是“总量控制、限报家数”的管理办法。这种股票发行上的计划性主要表现为两个方面:一是国家每年都人为地确定一个当年的新股发行额度，二是由国家计委再将这个额度层层分配给各地区和各部门。从实践过程来看，这种额度管理制度存在着诸多的弊端，从而使得中国股市自始至终都是在一种低效率的基础上运转。事实早已证明，传统体制下的由政府来代替市场进行资源配置的做法是一种无效率的制度安排，显然不利于股票发挥其合理配置资源的功能，再加上二级市场缺乏有效的退出机制，直接造成了其资源配置效率的低下。
股票发行价格的确定是股票发行的核心环节，它理应体现发行公司的真正价值和市场供求关系，同时体现承销商的水准。因此，理论上应该根据市场供求状况采取公开竞价的方式来确定发行价格。但是，目前国内股市所采取的是由市盈率乘上每股税后利润来确定新股发行价格，而发行市盈率则基本上由管理层限制在15倍左右的水平上。这种僵硬的定价方式实际上是一种计划价格，致使新股的发行价格不能根据市场情况做出灵活、有效的调整，发行市场在一种低效率的基础上运转。
其次，它造成股票认购市场即一级市场的无风险的暴利，从而吸引了社会各种资金纷纷从各种渠道流入一级市场，导致认购市场上的暴利，从而吸引了社会各种资金纷纷从各种渠道流入一级市场，既导致认购市场上的供求失衡，又扰乱了正常的经济活动和金融秩序，造成发行市场的运作效率大为降低。最后，它进一步导致二级市场上对新股的投机炒作，容易对投资者产生信息误导。
一、流通制度
流通制度是炒作性投机的内驱力和外推力。过于频繁、剧烈的波动几乎充满二级市场发展的全过程，而且每年至少有一次大升大跌行情，循环走着“膨胀———破灭———死灰复燃”的怪圈。对于此，人们通常将其归咎于非理性的高投机。而非理性的高投机的根源则是炒作性投机的内趋力和外推力。内驱力是指由于一级市场被压制，投资者能获得的资本增值和利得很低甚至为负值，而炒作却能获得很高的买卖差价，在这样的股市中，放弃长期投资而追求短期投机与其说是一种非理性，不如说是对理性的无奈背叛。当然，并不是所有的投机都是炒作性的，对于那些国有股和法人股占较小比重的上市公司，投资者可以“用脚投票”来监控经营者。但问题是，在炒作性投机盛行的市场中，监控性投机难以立足，因为前者获得的买卖差价一般也比后者来得高，如此示范效应使得监控者不由自主地加入炒作性投机的行列。而对于两家上市公司来说，业绩好、可以进行监控的甲公司会被业绩差、只能用来炒作的乙公司所累，其道理和“劣币驱逐良币”类似，长久下去，上市公司总体素质将不断下降，炒作性投机这一顽症越发不可治愈。外推力主要是指政府的理性缪误导致投资者的非理性预期，使股市的投机性更强并陷入“政策市”、“消息市”的泥潭。首先，基于政府需要二级市场的火爆来逆向拉动一级市场的扩容，股民不仅会预期政府在一定程度上对炒作性投机采取放任态度，而且在炒作机会消失时便长期观望，使股市持续低迷，迫使政府出来救市；其次，一级市场的无风险暴利会对二级市场形成冲击，政府不得不公布新股发行规模和掌握上市节奏来调控供求关系，这纯属外在的干扰信息影响着投资者的预期；此外，投资者对一级市场各种不规范的历史遗留问题也会形成预期。由此可见，政府对一级市场的压制在很大程度上是一种理性缪误，导致二级市场在政府和投资者之间形成“剪不断、理还乱”相互制肘的关系。
二、公司产权制度——股权分割
目前国内股票市场存在着独特的股权结构，这就是国家股、法人股和个人股的分别设立，其中国家股和法人股不能上市流通转让，可交易的部分仅仅是向社会公众募集的个人股部分。这种人为分割股权的做法不仅严重违反了股票市场上同股同权的基本准则，而且带来市场上价格信息失真，市场风险增大。股权分置弊端很多，可概括为以下三个方面，（1）股票分置把上市公司变成了股东之间的利益冲突体，而不是利益共同体。（2）股票分置损害了资本市场的定价功能。（3）股票分置使中国的资本市场不可能形成有利于企业长期发展的科学考核标准和有效激励机制。所以股票价格只反映可交易部分股票的价格，而市价总值(即公司权益价值)是将全部股本以可交易的市场价格计算的，因而也是不真实的，至多只是账面价值，这就容易给投资者造成信息的误导，在这种信息基础上做出的判断有可能是错误的。而且，公有股的不流通，也使得在股票市场上进行兼并收购活动较为困难，二级市场上的资源配置效率低下。特殊的股权结构安排导致了上市公司治理结构同国有企业并无本质差异，突出体现在:国有股权占绝对比重，政府仍然通过股权控制着企业运转，股东大会形同虚设，董事会成为凌驾于股东大会以上的权力机关；董事长及董事会形式上好象是国家股权代表和股东代表，实际上其组成人员只是原工厂制下领导班子的简单过渡。有的董事会、监事会成员根本不持有本公司股票，出现了“零董事”、“零监事”的怪现象:企业董事长、总经理、董事、监事们的职位及前途不是由个人持股或经营业绩决定，而是取决于上级主管部门的信任程度；对董事会和经理人员而言，股份制企业经营好坏同其自身资产收益权并无明显对应关系，以至董事会成员没有有效监控、约束和激励经理人员的内在动机，经理人员不具备追求企业利润最大化的内在动力，而是可能两者“合谋”攫取“内部人”收益。
三、市场监管制度
信息披露的不完备性和市场监管的脆弱性。影响股价的因素很多，但它们都以信息的形式表现出来， 目前，中国股市的信息披露仍存在着诸多的问题，从而影响其效率程度的提高。首先，信息披露及时程度不够，审批上报环节较多，延时过长，特别是年报，常常是超过一半的上市公司挤在最后15天公布。延时长一方面导致时效性降低，另一方面极易造成信息泄露，为少数人从事内幕交易所利用，特别是上市公司本身和一些相关性中介机构有损公平，一些公告发布前的异动充分说明了这一点。其次，信息披露时间过于集中，加剧了股市的波动，形成所谓“业绩浪”股市大起大落，既不利于股市稳定和效率的提高，也不利于提高审计质量。再次，在原有体制下，上市公司仍向上级主管部门及统计部门汇报生产经营情况，造成信息的泄露，为少数人所用，而不为广大投资者所知，有违信息披露的公开、公平、及时原则，容易导致内幕交易。中国的股票市场交易制度是以政府为主体所引进、推行和不断创新的，因而在这个新兴市场的发展时期监管就显得非常重要。然而，中国股票市场监管至今仍未能走出政出多门、管理无序的境地，监管表现出极大的脆弱性，这也是导致股市效率不高的一个外部因素。中国股票市场的监管体制一个典型的特点就是政出多门、多头管理。证券委员会、中国人民银行、国家计委、财政部和地方政府等都参与股票市场的管理。这种监管体制决定了监管在职能和地区上处于分割状态，而且鉴于部门利益和地区利益的考虑，各家监管部门之间很难进行有效的协调进而达成合作，这不仅影响了政府政策的效率性，而且会导致一些政策不能及时出台，政策间缺乏连续性与协调性，某些政策缺乏严肃性。由于这种多头管理局面的存在，监管常常显得非常脆弱，管理层不能及时对市场上的一些扰乱市场秩序的行为如散布虚假信息、操纵市场等做出迅速有效的反映，这导致市场经常处于一种无序的状态，影响了其各种效率的发挥。