贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令第84号


　　《贵阳市投资者投诉处理暂行办法》已经２００１年１月９日市人民政府常务会议通过。现予发布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　孙日强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二００一年二月五日
　　　　　　　　　　　贵阳市投资者投诉处理暂行办法



　　第一条　为了及时、公正地处理投资者的投诉，维护投资者的合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本市行政区域内投资者的投诉处理适用本，办法。前款所称的投资者，是指在本市行政区域内投资的单位和个人。


　　第三条　处理投资者投诉应根据国家的有关法律、法规、规章和其他有关规定，实事求是，依法办事。


　　第四条　贵阳市监察局主管本市投资者的投诉及处理。
　　各区、县（市）的监察机关负责本辖区的投资者的投诉及处理。
　　市、区、县（市）监察机关根据工作需要，经同级人民政府批准，可以向市、区、县（市）政府招商引资一站式服务办公室派驻监察机构（以下简称投诉中心），具体负责受理投资者投诉，投诉中心向派出机关负责并报告工作。


　　第五条　投资者对本市行政区域内的行政机关、事业单位在行使职能或提供服务过程中有下列情形之一的，可以投诉：
　　（一）在申办、筹建、开工以及生产经营中其合法权益受到侵犯的；
　　（二）违反国家规定收费、摊派的；
　　（三）违法实施行政处罚的；
　　（四）违反有关规定不作为的；
　　（五）有关工作人员以权谋私的；
　　（六）违反法律、法规、规章规定的其他情形。


　　第六条　投诉中心对受理的投诉应进行登记，对重要的投诉事项应当建立档案。
　　投诉中心设立投诉专线电话，投诉人可通过电话、信函或其他方式进行投诉。


　　第七条　投诉实行一事一诉，涉及同一部门多个事项的，也可数事并诉。投诉应有明确的投诉对象，内容应真实、具体、明确；应属本办法的处理范围，并附有相关的证据材料。


　　第八条　投诉人已就投诉的内容提起诉讼、申请行政复议或仲裁的，投诉中心不再受理。


　　第九条　因投诉人对受诉机构职责分工不明确而误投的投诉，投诉中心应在五个工作日内将投诉转到有关的受诉机构，并通知投诉人。


　　第十条　投诉中心受理投诉后，可以采取自行调查、转办、督办等方式处理。


　　第十一条　对需要转给有关部门处理的投诉，由投诉中心提出处理建议并由监察机关按照管理权限进行督办。


　　第十二条　具体承办投诉事宜的单位，对投诉涉及的问题在现行的法律、法规、规章、政策中有明确规定的，应在接到投诉后３个工作日内给予回复；一般性投诉，应在规定的办事时限内处理完毕，投诉涉及问题复杂，一时难以处理完毕的，承办单位应及时向投诉人说明情况，并报告投诉中心。


　　第十三条　投诉问题重大，涉及多个部门，需要进行协调后给予回复的，由投诉中心牵头协调，并向投诉人作出说明，约定回复时限，同时报告同级人民政府。
　　对紧急的投诉事宜，应立即处理，并答复投诉人。


　　第十四条　本市职权范围内不能解决的投诉，投诉中心转有权处理的部门处理，同时告知投诉人，并在收到有关部门的处理意见后，及时转告投诉人。


　　第十五条　投诉人对投诉处理结果有异议的，可在收到处理结果７日内提出复查申请，投诉中心可再次进行协调或引导投诉人通过其它途径解决。


　　第十六条　投诉内容经投诉中心核实，与基本事实不符的，可以终止受理，对同一事项不再接受再次投诉，并通知投诉人。


　　第十七条　投诉中心对投诉内容进行调查、协调，有关单位应予积极配合。对涉及投诉内容的相关的证明材料，有关单位应予提供。


　　第十八条　投诉人对投诉内容要求保密的，以及投诉处理过程中涉及到的商业和技术秘密，投诉处理部门应当保密，有关投诉材料应当妥善保管。


　　第十九条　被投诉人威胁、压制、刁难、诽谤或打击报复投诉人的，由监察机关依法提出处理意见或建议，由其所在单位或上级主管部门给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十条　被投诉人对投诉中心的处理意见故意拖延不办或借故推卸责任的，由监察机关给予通报批评，并可建议被投诉人所在单位或上级主管机关给予行政处分。


　　第二十一条　投诉人在投诉中弄虚作假、捏造事实、诬告诽谤他人的，由投诉中心进行批评教育或提请投诉人所在单位给予纪律处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十二条　投诉中心工作人员滥用职权、徇私舞弊、以权谋私的，由其主管机关视情节给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十三条　本办法由贵阳市人民政府法制局负责解释。


　　第二十四条　本办法自公布之日起施行。

法律的界限
——从“暂缓起诉制度”的试行谈起

陈建彬 ARROWAA


[内容提要] 暂缓起诉制度的试行是为了保护未成年人的利益，这与我国刑事立法有关未成年人犯罪的原则要求并不矛盾，但其解决问题的方式在刑事立法的基本原则方面越出了法律的界限，而法律的界限是法治的基础。
[关键词] 暂缓起诉 基本原则和原则 法律的界限

司法改革的目标是司法独立，从而更好地实现法律所规定的公平和正义。如果说改革中的主诉检察官办案负责制和审判长负责制所涉及的仅仅是司法机关的内部工作制度，现在所试行的暂缓起诉制度则不仅关系到司法机关内部，而且涉及到社会利益和个人权利。在宪法、检察官法、法官法、人民检察院组织法、人民法院组织法没有修改的前提下，主诉检察官办案负责制和审判长负责制的实行已对法律提出挑战，在法律没有规定的情况下，涉及到社会利益和个人权利的暂缓起诉制度的实行，对于法律来说就不仅是一种挑战，它涉及到的是法律的界限问题，或者说司法，也就是法的执行是否有理由突破法律本身的界限。

一
暂缓起诉制度由武汉市江岸区人民检察院于2000年12月首先适用，（1）之后虽有学者反对，但在政府层面获得支持，并且推行到山东、长春、抚顺、南京、上海等地。在适用的方式上，各地并不完全相同。抚顺市人民检察院制定的《关于对青少年犯罪嫌疑人暂缓起诉的规定》，主要目的是对青少年犯罪嫌疑人中劣迹不深、危害不大的犯罪分子，贯彻“教育、感化、挽救”的方针，给其悔过自新的机会。暂缓起诉的，由犯罪嫌疑人的法定代理人或所在社区、学校、单位、妇联、共青团等组织提出建议或申请。暂缓起诉考验期最少不能低于３个月，最长不得超过１２个月。在考验期内，由申请暂缓起诉的单位负责进行帮教。对缓诉对象考验期满后，对确已悔改，不需要判处刑罚或者依照刑法规定应当免除刑罚的，应当作出不起诉决定。 在长春市朝阳区人民检察院针对五名需要参加高考的表少年犯罪嫌疑人做出的暂缓起诉的决定中，所适用的方法是取保侯审，在高考结束后是否被起诉，检察机关将另行研究确定。 有学者将暂缓起诉概括为附条件的不起诉或起诉犹豫，指检察机关根据法律的授权，在对法律规定的一定事项进行综合考虑之后，对罪该起诉的少年被告人作出暂时不起诉的处分，同时检察机关为少年被告人规定一定期限的考验期，视其表现，再决定是否起诉的一种制度。（2）如果以此为标准，上述暂缓起诉制度的实行明显不符合规定，因为没有法律的授权。
赞成暂缓起诉制度的一个理由是保护青少年，这确实与我国刑法对未成年犯实行教育为主，惩罚为辅，重在教育挽救和改造的方针相符。（3）刑法和刑诉法也以此为依据规定了对未成年人犯罪应当从轻或者减轻处罚、必须要有辩护人为其辩护、不适用死刑和不公开审理等制度。在这种情况下，问题的重点不是检察机关是否应当突破法律的界限，而是是否有权来突破法律的界限，应然和实然是问题的不同方面，司法和法律的关系应认真对待。

二
现代社会的法治，即使强调政治状况的不同，也决不能排除法治本身所具有的最大公约数的范围，如果忽视了这一点，那么将会失去法本身决不能妥协的、法学最后的堡垒——对人之为人的生活保障。（4）法治意味着在法律的界限内法律具有绝对的权威，法律是其自身的目的而不是手段，对于司法，也就是法的执行来说，必须以法律为依据，在法的界限内活动。否则，所谓的法治也只是人治的一种手段。
法律的界限决定了司法活动只能追求程序的公正而不是结果的公正。按照法治的要求，司法机关作为法律的执行机关，只能严格执行法律，从而实现法律所规定的正义，对于法律界限以外的，司法机关无权进行干涉。在通过立法为法律确定界限时，国家的大政方针和民间的惯例都可以成为法律的渊源，但并不能用诉诸法律的方法来满足政治的要求，也不能在法律没有授权的情况下，把体现政策作为司法的目的，更不能为实现某种道德性的目的，或为实现结果的公正而违背法律界限的基本要求。暂缓起诉制度试行的目的是为了保护未成年人的利益，但由于该制度实行的前提是未成年犯罪嫌疑人的行为已触犯法律，因而具有刑法所规定的“社会危害性”，这种“社会危害性”所侵犯的不仅是国家所代表的社会公共利益，而且还包括公民个人的人身权利和财产权利，如果说检察院可以代表国家，对应提起公诉的案件暂缓不起诉，那么，它在法理上无法代表公民个人，因而在保护犯罪嫌疑人的同时极有可能忽视了对被害人的保护，这有悖于法治的原则。并且对于有关属于自诉范围内的案件，检察机关是否有权对被害人的自诉权进行干涉，按现有的情况看，暂缓不起诉并没有适用于这一方面。这样造成的结果就是同属于未成年人犯罪的案件，情节严重的可能因公诉中和暂缓不起诉制度而不承担刑事责任，情节相对较轻的可能因为无法适用该制度而承担刑事责任，这明显违背作为法治基本要求的平等性原则。最终使司法过程既没得到程序上的公正，也没得到结果上的公正。
司法的过程是一个解释法律的过程，法律的界限决定了司法机关在解释法律时必须固守自己的疆界，将法律和政治程序隔离开来。（5）虽然说机械地解释法律、照搬法律的字面意义已不符合社会和法律的发展要求，但是法律的解释不能超越立法本身为法律确立的界限。暂缓起诉制度的目的虽然不违背我国刑法关于未成年人犯罪规定的原则，但在刑法和刑诉法将有关未成年人犯罪的特殊规定集中于量刑方面时，暂缓起诉制度却将其移到定罪方面，因为暂缓起诉制度的结果之一就是使按法律规定应追究刑事责任的犯罪嫌疑人而在未经审判的情况下不追究刑事责任。这不仅越出了有关刑事法律规定的界限，而且违背刑事立法的总目的，因为它在法律没有规定的情况下扩大了检察机关的起诉裁量权。修改后的刑诉法废除了免予起诉制度的目是为了贯彻罪行法定原则，缩小检察机关的起诉裁量权，而暂缓起诉制度从某种意义上说是免予起诉制度的恢复。武汉市江岸区人民检察院起诉科科长在接受采访时说虽然暂能动起诉制度现在法律没有规定，但符合《刑法》、《刑诉法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民检察院的有关精神，（6）问题是保护青少年只是刑事立法目的的一个方面，不仅不能与刑事立法的总原则相悖，而且在没有解释精神的内容为何的前提下以精神来适用法律，则增加了法律适用的任意性，使司法不仅超越了法律的界限，而且超过了自己的疆界。

三
在我国，司法机关包括法院和检察院，虽然立法权属于人大，但最高人民法院和最高人民检察院的司法解释也属于法律的范围，并且在各自的系统往往比法律发挥更大的作用。尽管如此，对于暂缓起诉制度，与之前的起源于浙江省的判前预测制度一样，都是由基层检察院提起，在之后的推行或试行中虽然得到肯定，但最高人民检察院并没有对此做出指导性规定，所造成的结果是各地所实行制度中的实际内容并不相同，从而可能使同样的案件在不同的地区可能会发生不同的结果。
暂缓起诉制度在基层首先提出与我国司法机关的管理体制有关。由于我国长期限以来行政和司法不分，对行政工作的创新要求也渗透到司法领域，但是法律的内容具有的稳定性，法律的程序具有固定性，创新不应是司法机关的任务。由于在现实生活中，基层确实面对有关方面对创新的压力，作为一种回应，便只能在维护公共利益，或者维护包括青少年在内的弱势群体利益的名义下越过法律的界限，从而实现所谓的创新。当此种价值取向被社会承认后，就在法律没有规定的情况上，为其自身的存在取得了正当性。从表面上看这是在法律的形式下进行，但其实质却是对法治的侵害，因为它损害的是法律的权威，最终也会对司法的独立性造成损害。
暂缓起诉制度所涉及的另外一个问题是在法律的界限内如何处理法律和社会公认价值的关系。现代社会中的法律已不仅仅是主权者的意志，法律在某些方面还是社会公认价值的体现。但由于法律具有稳定性，而社会公共价值却易随着社会改变而改变，如何协调两者之间的关系是法治面临的重要任务。对此问题的解决方法或是修改法律，或是通过判例来形成范例。对于暂缓起诉制度来说，它所涉及的不单单是社会公认价值的改变，因为保护青少年是一直是我国法律关注的内容，它所涉及的问题的核心是现有法律是否足以保护青少年的利益，或者说是否值得为保护青少年的利益而牺牲其它社会利益。暂缓起诉制度遇到反对并不是因为它的内容，也不是因为它的目的，因为即使我国现有法律规定不足以保护未成年人的利益，它解决问题的方式仍不符合法治的要求，在没有证据证明我国现有制度不足以保护未成年人的情况下，更应遵循法律所确定的界限，而这其中所涉及到的检察权的定位问题，则不是本文的讨论范围了。

注释：
（1） 有关暂缓执行的内容除另有说明外，资料来源于法律之星网站，在此对有关作者表示感谢。
（2） 樊崇义主编，《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社，2001年版，第659页。
（3） 胡康生等编，《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社，1997年版，第23页。
（4） [韩]李在龙，《中国传统法思想与现代法治主义的法哲学根基》，收录于张中秋编，《中国法律形象的另一面》，法律出版社，2002年版，第58页。
（5） 冯象，《正义的蒙眼布》，《读书》，2002年第7期。
（6） 《长江日报》，2000年12月15日。资料来源于大洋网
本文发表于2003年第三期