甘肃省张掖市人民政府


张掖市人民政府关于印发张掖市被征地农民养老保险实施细则（试行）的通知

张政发〔2010〕28号


各县（区）人民政府，市政府各部门，市直及省属驻张各单位：
　　《张掖市被征地农民养老保险实施细则（试行）》已经2010年3月19日市政府第41次常务会议讨论通过，现予印发，请认真组织实施。


　　　　　　　　　　　　　　　



张掖市人民政府
二〇一〇年三月二十五日








张掖市被征地农民养老保险实施细则（试行）


　　第一条　为维护被征地农民（含牧民，下同）的合法权益，使被征地农民基本生活长期有保障，根据《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》规定，结合我市实际，制定本实施细则。
　　第二条　本市行政区域内被政府统一征收农民承包土地（含草原、草场，下同）的，适用本细则。
　　留有村集体机动用地的，应当按照有关规定和程序，在协商一致的基础上，可从村集体预留机动用地（包括新开垦土地）中给予调剂，调剂后原有土地面积没有减少或减少面积未达到20％的，或经村（居）民委员会民主协商、村社自行调剂后，土地面积没有减少或减少面积未达到20％的，暂不参加被征地农民养老保险。
　　《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》实施前，已被政府统一征收土地的农民可自愿参加被征地农民养老保险，其参加养老保险的费用全部由个人承担。
　　第三条　县区人民政府统一负责被征地农民养老保险工作，由县区劳动保障、财政、国土资源、农业等部门在各自职责范围内组织实施。
　　（一）劳动和社会保障部门负责政策宣传、资金测算、个人账户管理和养老金的计发等工作；
　　（二）财政部门负责建立被征地农民基本养老保险财政专户，做好资金的筹集、划转、管理工作，并向国土资源和社会保险经办机构出具收款凭证；
　　（三）国土资源部门负责基本养老保险费用代扣代缴工作，并做好被征地农民土地数、人数及相关数据的统计工作；
　　（四）农业部门负责农村集体预留机动用地的情况调查核实和数据统计等工作；
　　（五）审计部门负责对各类资金的收支、管理情况进行检查、审计监督；
　　（六）民政部门负责符合条件的被征地农民的最低生活保障工作；
　　（七）公安部门负责户籍转移登记工作。
　　第四条　被征地农民养老保险，暂实行县级统筹，待条件成熟后过渡为市级统筹。
　　第五条　征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上，征收土地占现有承包土地20％(不含20％)以上的，被征地农民应当参加养老保险。
　　（一）征收土地80％(不含80％)以上的，视为完全失地农民，剩余土地交回村集体，转为城镇户口，纳入城镇职工基本养老保险，实行统账结合的养老保险模式；
　　（二）征收土地20％—80％的，视为部分失地农民，实行完全个人账户模式，与新型农村社会养老保险办法相衔接；
　　（三）征收土地80％以上，且剩余土地能够保障其基本生活的，剩余土地不再交回村集体，可自愿选择参加部分失地农民养老保险。
　　征收土地20％以下的，暂不纳入被征地农民养老保险，本细则实施后再次被征收土地的，可累计计算后按本细则执行。
　　第六条　被征地农民参加养老保险的费用由个人和政府共同承担，采取在征收土地时一次性趸缴的办法缴清。其中个人承担40％，从土地补偿费、安置补助费中抵缴。政府承担60％，属土地出让方式的，从土地出让收益中解决；属行政划拨方式的，按照“谁征地、谁承担”的原则，分别由市或县区财政承担。
　　第七条　部分失地农民，最低缴费标准以张掖市统计局公布的全市上年度农民人均纯收入为基数，根据征地数量和对其生活影响程度划分以下档次确定缴费总额，征收土地占现有承包土地20—80％的，每10％划分一个缴费档次，按照3—8倍确定缴费总额。
　　（一）征收土地占现有承包土地21—30％的按3倍的标准缴费；
　　（二）征收土地占现有承包土地31—40％的按4倍的标准缴费；
　　（三）征收土地占现有承包土地41—50％的按5倍的标准缴费；
　　（四）征收土地占现有承包土地51—60％的按6倍的标准缴费；
　　（五）征收土地占现有承包土地61—70％的按7倍的标准缴费；
　　（六）征收土地占现有承包土地71—80％的按8倍的标准缴费。
　　参保时年龄超过60周岁的，每增加1岁，个人少缴应缴费总额的十五分之一，75周岁以上个人不缴费。
　　上述人员参加养老保险费用的政府补助资金必须按标准计算，全额缴纳。
　　第八条　完全失地农民，最低缴费标准以全省上年度在岗职工社会平均工资的60％为基数，按20％的缴费比例乘以15年计算应缴费总额。个人缴费全部记入个人账户，政府补助资金全部记入统筹基金。
　　（一）参保时男60周岁以上、75周岁以下的，每增加1岁个人少缴应缴费总额的十五分之一，男满75周岁以上个人不缴费；
　　（二）参保时女55周岁以上、70周岁以下的，每增加1岁个人少缴应缴费总额的十五分之一，女满70周岁以上的个人不缴费。
　　上述人员参加养老保险费用的政府补助资金必须按15年的标准计算，一次性趸缴。
　　第九条　被征地农民参加养老保险以乡（镇）政府（街道办事处）为单位组织参保，按以下程序办理：
　　（一）项目建设征收土地时，由所在行政村负责填写《张掖市被征地农民基本情况表》，并在本村范围内张榜公布，公示时间不得少于7天，确认后报乡（镇）政府（街道办事处）。
　　（二）乡（镇）政府（街道办事处）对《张掖市被征地农民基本情况表》审核汇总后上报县区农业部门，农业部门对承包土地面积复核后，送县区国土资源部门。征地工作完成后，有关部门要重新核定农户承包土地面积，并办理相关手续。
　　（三）县区国土资源部门对《张掖市被征地农民基本情况表》进行审核后，送县区社会保险经办机构，县区社会保险经办机构根据征收土地情况确定被征地农民参保对象，划分完全失地农民和部分失地农民。
　　（四）县区社会保险经办机构对符合参加被征地农民养老保险条件的人员进行整理汇总，填写《张掖市被征地农民参加养老保险花名册》。反馈给乡（镇）政府（街道办事处），由乡（镇）政府（街道办事处）填写《张掖市被征地农民养老保险参保人员信息登记表》，并经本人签字，村（居）委会进行审核。
　　（五）乡（镇）政府（街道办事处）在《张掖市被征地农民养老保险参保人员信息登记表》加注意见，报县区社会保险经办机构。上报的材料主要包括：《张掖市被征地农民参加养老保险花名册》、《张掖市被征地农民养老保险参保人员信息登记表》、参保人员身份证复印件、户口本复印件，以及其它需要提供的资料。
　　（六）县区社会保险经办机构办理参保登记手续，建立参保人员档案。参保档案包括《张掖市被征地农民养老保险参保人员信息登记表》、《张掖市被征地农民养老保险个人账户》、参保人员身份证复印件、户口本复印件等资料。
　　第十条　参保登记手续完成后，由县区社会保险经办机构发给《被征地农民养老保险缴费手册》。《被征地农民养老保险缴费手册》遗失的，乡（镇）政府（街道办事处）出具证明，由被征地农民到县区社会保险经办机构申请补办。
　　第十一条　被征地农民养老保险关系转出、转入、死亡等参保信息变化时，乡（镇）政府（街道办事处）应在变化后的30日内向县区社会保险经办机构申报，办理参保变更或注销手续。
　　第十二条　被征地农民参加养老保险政府补贴资金的划转按以下程序办理：
　　（一）由县区社会保险经办机构根据《张掖市被征地农民参加养老保险花名册》，填写《张掖市被征地农民养老保险政府补贴申报统计表》，送同级财政部门复核。
　　（二）县区财政部门复核无误后，负责将本级财政补贴资金划入被征地农民养老保险基金专户。
　　（三）市财政部门负责将本级政府应当补贴的资金按时划拨到县区被征地农民养老保险基金专户。
　　第十三条　被征地农民参加养老保险个人费用的征缴由县区社会保险经办机构依据《张掖市被征地农民养老保险政府补贴申报统计表》，填写《张掖市被征地农民缴纳养老保险费明细表》，送同级国土资源部门，在征地时由国土资源部门将被征地农民个人缴费划入财政专户，并由国土资源部门委托乡（镇）政府（街道办事处）向被征地农民开据《张掖市被征地农民养老保险个人缴费专用收据》，一联乡（镇）政府（街道办事处）留存，一联国土资源部门留存，一联附《张掖市被征地农民养老保险费明细表》转送社会保险经办机构。
　　第十四条　县区社会保险经办机构按以下规定为参保人员建立个人账户：
　　（一）完全失地的，个人缴费全部记入个人账户，政府补助资金全部记入统筹基金；部分失地的，个人缴费和政府补助资金全部记入个人账户。
　　（二）县区社会保险经办机构、乡（镇）政府（街道办事处）根据同级财政部门批复的《张掖市被征地农民养老保险政府补贴申报统计表》（附进账单）及《张掖市被征地农民缴纳养老保险费明细表》（附进账单），分别记录《张掖市被征地农民养老保险个人账户》和《被征地农民养老保险缴费手册》。
　　（三）个人账户累计储存额由各级财政补助金额、个人缴费金额、利息和基金投资收益分配额组成。
　　第十五条　被征地农民养老保险个人账户按以下规定进行管理：
　　（一）被征地农民养老保险个人账户按年计息。记账利率按省级社会保险主管部门公布的记账利率执行。
　　（二）被征地农民养老保险关系转移时，个人账户累计储存额和参保档案一并转移。
　　（三）被征地农民享受养老保险待遇后，按月记录个人账户支出减少额和累计余额，累计余额按年计息。
　　（四）被征地农民在享受养老保险待遇前死亡的，其继承额为其死亡时个人账户累计储存额。被征地农民在享受养老保险待遇后死亡的，其继承额为死亡时个人账户累计余额。由继承人填写《张掖市被征地农民养老保险个人账户清退单》，县区社会保险经办机构按规定办理清退手续。
　　第十六条　部分失地农民享受养老保险待遇资格认定。
　　（一）部分失地农民年满60周岁时，本人提出书面申请，村委会确认并公示（不少于10天）后，上报乡（镇）政府（街道办事处）。
　　（二）乡（镇）政府（街道办事处）填写《张掖市被征地农民享受养老保险待遇资格认定表》一式四份。
　　（三）乡（镇）政府（街道办事处）确认后，上报县区社会保险经办机构，同级劳动保障部门核定养老金，社会保险经办机构发放养老金。
　　第十七条　完全失地农民享受养老保险待遇资格认定按照城镇职工养老保险有关规定执行。
　　第十八条　养老金的计发。
　　（一）部分失地农民按本细则分档缴费后，办理参保登记手续，纳入今后新型农村社会养老保险管理体系。参保时年满60周岁以上人员，由县区社会保险经办机构按其个人账户累计储存额除以计发月数计发养老保险待遇。60周岁以下人员，个人账户由社会保险经办机构统一管理，所缴资金存入财政专户。新型农村社会养老保险办法出台后，按照新型农村社会养老保险办法继续参保缴费，个人账户连续记录，到达待遇享受年龄时按新型农村社会养老保险办法计发养老金。
　　（二）完全失地农民按本细则规定的标准缴费后，办理参保登记手续，纳入城镇职工基本养老保险制度统一管理。其中，参保缴费时男60至74周岁、女55至69周岁的人员，由县区社会保险经办机构按照城镇职工基本养老保险待遇计发办法按月计发基本养老金。基本养老金由个人账户养老金和基础养老金组成。男满75周岁、女满70周岁以上的，不建立个人账户，只享受基础养老金。参保缴费时未达到待遇享受年龄的，本人可按照城镇职工基本养老保险办法续缴，缴费年限连续计算，到达待遇享受年龄时按城镇职工基本养老保险办法按月计发基本养老金。
　　第十九条　县区财政部门设立被征地农民养老保险基金财政专户，用于储存政府补助资金和个人缴费资金及其所产生的利息收入。
　　县区社会保险经办机构设立被征地农民养老保险基金支出户，用于支付到达待遇享受年龄的养老保险待遇。
　　被征地农民养老保险基金财政专户管理、支出管理、预决算管理、审计监督按照现行社会保险基金管理办法执行。
　　第二十条　县区社会保险经办机构负责建立被征地农民基本养老保险基金核算体系，健全财务制度，严格财经纪律，加强基金管理，做好基金预算决算、财务核算分析、收支稽核和及时向市级社会保险经办机构上报财务、统计报表工作，如实反映基金收支状况，接受社会监督。
　　第二十一条　国家工作人员在被征地农民养老保险工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依照有关规定追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十二条　参保人员应当如实申报个人信息资料，对隐满真实情况骗取养老保险待遇的，由劳动保障行政部门责令退还，并按照有关规定进行处理，同时追究相关人员的责任。
　　第二十三条　本细则自发布之日起实施，有效期五年。






目的港无人提货案件的法律适用

张可心

内容提要：
在国际海上货物运输中，目的港收货人不明、收货人下落不明、收货人拒绝提货时，承运人是最大的受害者。本文首先分析调整该类案件的现行民商、海关法律规范的特点及其由此导致的法院和海关行政管理机关具体应用法律规范处理该类案件的困境,最后提出为协调法院司法和海关行政管理，解决目的港无人提货案件法律适用问题的思路。全文共7927字。



(一)问题的提出
[案1]2004年1月，申请人根据航次租船合同的出约定，安排M轮在印度承载铁矿到中国防城港。G公司以CFR价格条件与托运人签订买卖合同，对货物预报关后，又以货物质量差为由拒绝清关和提货。涉案货物卸在防城港四个月至今无人提取，业已产生大量的港口和仓储费用，申请人亦未收到运费。申请人留置该批货物，并为收取运费向法院申请海事请求保全。
[案2]申请人是K轮的光船租赁人，在印度装运铁矿砂到防城港。2005年5月船抵卸货港，由于托运人对外签订的买卖合同出现问题，船舶只能在港等候而无明确的收货人和卸货时间。K轮已经签订了下一期租船合同。需要尽快卸货离港。申请人向法院申请提存，并为行使留置权而保全部分货物。
（二）该类案件的成因和法律适用问题的内涵
国际贸易实践中，存在着外贸代理、货物买卖、货运代理、船舶代理、贸易结算等众多法律关系，涉及进出口货物管制、关税征收、通关和保税、商检等中间阶段。每一环节出现问题，都可能使交易受挫；同时目的港所在国法律、法规、贸易政策、检疫制度的限制或变化，也可能导致货物无法进口通关。因此，承运人根据提单或有关提单的法律规定在卸货港交付货物时，经常会出现收货人不明、收货人下落不明或收货人拒收以致货物无人接受。目的港无人提货使承运人面临诸多风险，尽管承运人控制着货物，但法律对承运人的救济尚存不足。
广义上的法律适用，是法的实施的一种基本形式，指国家司法机关和国家授权的行政机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，将法律规范应用于具体的人或组织的活动 。目的港无人提货案件法律适用的涵义，系在目的港无人提货时，法院将海商法和海关行政部门把海关法，应用到具体的司法或行政活动中的过程。
（三）无人提货案件法律适用的特点
1、海商法规定的模糊性
《海商法》调整无人提货的条款主要是第86条，《海商法》第87条、第88条实际上与无人提货无直接联系。第86条规定的无人提货和第87条、第88条规定的货物留置，是两个不同的概念 。
在卸港无人提取货物时，第86条对承运人提供了法律救济，即船长可以将货物卸在仓库或者其它适当场所，由此产生的费用和风险由收货人承担。
但是，在案2的情况下，第86条的作用十分有限。船方交付货物时收货人不明或收货人下落不明，船东或船代不可能也无法取得尚在收货人或者在托运人手中的进口报关材料，如贸易合同、原产地证书、发票等，因此进口货物通常无法报关。船代和港口方一般不愿意越过海关监管而擅自安排卸货和接受未清关的货物卸进仓库。尤其是港口方担心货物可能将长期占用有限的库容，如果货物失去了价值，仓储费将无法收回；如果货物变质而污染环境，处理货物的代价非常大。
在案1中，货物卸毕，船方交付货物时收货人拒绝提货，第86条的适用也难以弥补承运人的损失。G公司购买托运人的货物采用CFR条款，与承运人没有运输合同关系。G公司根据买卖合同中的品质条款拒收货物，系合法行使拒收权。托运人未提交单据到银 行议付，该批货物的所有权仍属托运人。应向承运人支付的运费和承运人垫付的包括卸货费在内的港口包干费用最终能否收回取决于货物的价值以及货物的完好状态。在收货人行使拒收权时的货物往往有质量上的缺陷，如果货物质量低劣或无价值，承运人回收上述费用的希望很渺茫。
根据《海商法》第87条，应当向承运人支付的运费、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用没有付清，又没有提供适当担保的，承运人可以在合理的限度内留置其货物。但在无人提货的情况下，承运人自行留置存在如下困难。货物在船上承运人当然可以行使留置权，但是船舶必须在营运和流转中创造价值，承运人一般不会选择把船舶当作仓库。承运人通常会把货物卸下，让船舶尽快离港，并通过船代控制货物的交付而实现留置。但是如上所述，港口方可能会拒绝接收而无法卸货。退而言之，货物卸船进港后会无法通关，进口货物自进境起至办结海关手续止，应当接受海关监管。海关监管货物，未经海关许可，承运人不得抵押、质押、留置、转让、移作他用或者进行其他处置 。所以，承运人依第87条的规定自行留置违反了《海关法》的强制性规定。
即使船长得到海关许可留置货物，此时，因船舶滞港已产生船期损失费用、代理费等费用，为实施留置已支付港务费、港建费、转栈费、卸货费等，这些费用能否收回取决于无人提货后处理方面的相应法律规定。但《海商法》第86条对此无规定。虽然根据《海商法》第87条，承运人留置货物自船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，可以申请法院裁定拍卖，但其范围仅仅限于收货人应当支付的运费、共同海损分摊、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用。
2.《海商法》和《海关法》的法律适用冲突
已运抵我国港口但无人提领的货物属于海关监管之下的货物。《海关法》第30条规定，“进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理，所得价款在扣除运输、装卸、储存等费用和税款后，尚有余款的，自货物依法变卖之日起一年内，经收货人申请，予以发还；其中属于国家对进口有限制性规定，应当提交许可证件而不能提供的，不予发还。逾期无人申请或者不予发还的，上缴国库……”。对于如何处理无人提领的到港货物，《海商法》和《海关法》都有一些规定，但是未能顾及横向间的协调，且缺乏相应的配套规定。
（1）期间上的的冲突
《海商法》规定，货物在船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，承运人可以申请法院裁定拍卖。《海关法》规定，进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理。据此，当承运人根据海商法的规定可以向法院申请裁定拍卖时，货物尚不属于海关法上的“超期未报关货物”。当法院诉讼超过三个月未终结，或当事人就超期未申报的货物提起诉讼程序，海关是否可以对不顾法院司法扣押，而处置货物？如果海关罚没后，申请人向法院提起案涉货物的诉讼，法院能否受理？
（2）司法救济和行政执法的冲突
当滞留目的港的货物同时处于海商法和海关法管辖之下，即货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，承运人面临通过海关提取变卖的途径获得行政救济和通过提起民事诉讼的途径获得司法救济的选择。当海关决定提取变卖时，承运人是否还有申请法院裁定拍卖的权利？《海关法》第三十条“收货人”的提法是否准确？海关可否代行法院对“收货人”的司法确认，是否可能导致海关确认的收货人与法院确认的货物所有人相异？没有确权诉讼认定货物所有人或者宣告无主财产的特别程序，海关能否把余款发还给所谓的收货人或上缴国库？
（3）权利分配的冲突
根据海关法，超期未申报的进口货物，由海关依法变卖，在分配其变卖所得时，运输、装卸、储存等费用在分配上处于同一顺序，当前述债权分属于不同的债权人，变卖所得价款不足以满足前述债权时，如何进行分配？海关法对此没有明确规定。根据《中华人民共和国海关关于超期未报关进口货物、误卸或者溢卸的进境货物和放弃进口货物的处理办法》第八条，海关提取依法变卖处理的进口货物的所得价款，优先拨付变卖处理实际支出的费用后，再扣除运输、装卸、储存等费用。所得价款不足以支付上述运输、装卸、储存等费用的，按比例支付。但是，《海商法》第87条规定了承运人为收取运费、共同海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用以及有权收取的其他费用可以行使留置权，《合同法》赋予了保管人为收取保管费或仓储费而留置货物的权利 ，《担保法》赋予了债权人在运输合同和保管合同下的留置权 ，因此，运费、储存费、海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用根据民商法律属于有留置权做担保的债权，当这些有担保的债权与无担保的债权(如卸货费用)同时并存时，司法拍卖中，将根据权利的属性区分其受偿顺序。海关处理，则将运输、装卸、储存等费用列为同一顺序，按比例受偿。
（四）解决目的港无人提货法律适用问题的思路
1、明确无人提货案件的权利主体和责任主体
货物交付是货物运输中十分重要的一个环节 。我国规范调整卸货港交付和受领环节，船、货各方权利义务关系的法律规定，寥寥数条，与海上货物运输合同当事人法律关系的复杂性不相适应。
虽然《海商法》规定的承运人管货义务中，只列举了装载、搬移、积载、运输、保管、照料和卸载，而没有包括交货，尤其是承运人对非集装箱货的责任期间，是货物装上船到卸下船。但是从运输合同的性质上来看，运输合同是典型的为他人利益合同，承运人收取运费并在目的港将货物完好地交付收货人，是订立运输合同的根本目的。托运人最基本的义务是支付运费，承运人最基本的义务是在目的港将货物交付于收货人或提单持有人；从提单定义的角度来看，通常承运人在收到货物以后都会签发提单，提单是承运人保证据以交付货物的单证，说明承运人承诺了对提单持有人的交货义务，承运人适当交付货物是每个运输合同的默示条款。《海商法》关于承运人的责任适用于实际承运人 。故契约承运人和实际承运人在实际遭受损失时，都应该享有直接请求责任主体承担损害赔偿责任的权利。承运人向法院提出申请的依据是运输合同或者提单。
当收货人难以确定时，承运人可以依赖的与货物运输有关的主体惟有合同托运人。合同托运人往往是运输货物买卖的一方，比较清楚货物的流转。《海商法》没有规定合同托运人申报“收货人”的义务，但根据《合同法》规定，如实申报收货人是托运人义务之一 。《海商法》规定了目的港无人提货时，承运人可将货物留置，留置不足以补偿损失的，合同托运人是承运人追偿的对象。所以，目的港无人提货案件中合同托运人往往是责任承担者。
但在航运实务中，提单显示的合同托运人未必承担责任。被告B公司委托原告A公司办理一批货物出运和报关手续。原告按约完成了报关，并签发了自己的一套运费到付的契约承运人提单交给被告，按照被告B的要求托运人一栏注明为C公司、收货人为"To Order"。货物实际由某运输公司运往目的港。货物到港后，原告代理将货物从实际承运人处提出，但却没有收货人前来提货。原告A诉请被告B支付海运费、目的港仓储费。被告要求原告在涉案提单的托运人一栏填上第三人的名称的情况大量出现在有中间商存在的国际贸易中，中间商为避免让买方知道贸易中真正卖方的身份，通常要求卖方（被告B公司）在托运人一栏填上中间商自己的名称。这类提单经过贸易的合法流转，中间商便取得了托运人的身份。承运人根据中间商(托运人)的背书，将货物交给提单持有人，从而完成了整个海上货物运输。一旦贸易上出了问题，可能出现的一种情况是，承运人因目的港无人提货，又找不到收货人或收货人不明，只能转而起诉实际交付货物的托运人。因为实际交付货物的托运人或订舱人与承运人只能为第三方创设权利，而不能为第三方设置义务，所以承运人不能起诉提单上显示的托运人(即第三方)。
实际托运人只有在成为有权提取货物的收货人时，如因货物没有找到下一买家而持有正本提单的情况下，才会成为承运人所受损失的赔偿主体。因为实际托运人与承运人之间不存在合同关系，不是运输合同的当事人，不受承运人与合同托运人之间的运输合同的约束，订约托运人在运输合同下附有的各项义务，并不能当然及于交货托运人。交货托运人只对于货物交付有关的事项负责，如货物包装不良，提供货物品名、标志、包数或件数、重量、体积不正确，或者提供有关运输单证不及时、不完备或者不准确等。但是，无论是哪种托运人，仅仅就货价以外部分向承运人损失承担赔偿责任。
2、完善《海商法》第86条
首先应把在法律后果、责任承担、处理方式上都明显不同的迟延提货与无人提货（收货不明、收货人下落不明或收货人拒绝提货）区别开来。因为迟延提货产生的风险、费用由前来提货的收货人自行承担；而无人提货或收货人拒绝提货情形下，因此而产生的风险和费用一般应当由与承运人订立运输合同的合同托运人或有权提货的实际托运人来承担。而《海商法》第86条却将两者简单地合并规定。
其次，须使法院的介入于法有据。建议《海商法》第86条增改为“船长或者承运人可以申请法院裁定，将货物卸在仓库或者其它适当的场所” 。船长和承运人并非货物的所有人，其对货物的买卖交易环节一无所知，也没有货物进关所必须的文件，其卸货流程往往受阻。因此，应通过法院裁定将货物卸下，并将裁定书送达有关口岸单位。本院在案2如是处理，法院首先做出提存和保全的裁定，送达港务局协助执行卸货并不予放行。然后同海关协调，先将货物予以卸载，然后拍卖，在拍卖时注明该批货物未交关税，并由买受人负责办理进口清关手续。由于法院的介入，使得货物在船到卸港次日起60日后得以拍卖，不会无限期占用仓容而影响港口运营，港口亦可接受，同时也不妨害海关监管。
3、提存是承运人摆脱无人提货之累的途径之一
从我国目前的法律规定来看，提存机关是公证处，但是对于公证处是否有能力对海上运输中的专门问题作出准确判断，尚存疑问。海事法院对海上货物运输纠纷，有足够权威和专业的判断，不但便于债权人因异议提起诉讼，而且也有利于协调港口各方关系，是作为提存机关最理想的选择。《海商法》无提存制度的相关规定。《合同法》第316条 、第101条 规定可以作为承运人提存货物的法律依据。

提存的效力有二个：一是债权债务关系终止。承运人将标的物提存之后，不论收货人受领货物与否，运输合同确立的权利义务关系自提存之日起即告终止，承运人不再对债权人负有交付货物义务；二是提存后的风险和费用由收货人负担。标的物提存后，提存标的物毁损、灭失的风险随之转移至收货人，在收货人领取提存物之前，因不可归责于承运人的原因致使提存标的物毁损、灭失的，承运人不再承担责任。由于提存是基于收货人不提货的原因而发生的，而且提存使标的物有所有权转移至收货人，所以提存费用应由收货人负担。提存费用包括：提存公证费、公告费、邮电费、保管费、评估鉴定费、代管费、拍卖变卖费、保险费，以及为保管、处理、运输提存标的物所支出的其他费用。
在卸货港无人提货时，承运人向海事法院提出提存申请，申请书至少应该包括：（一）申请人的身份证明；(二)运输合同、提单等承运人据以履行义务的依据；(三)存在《合同法》第316条、第101条规定情况的有关证明材料；(五)提存标的物种类、质量、数量、价值的明细表；(六)法院认为应当提交的其他材料。由海事法院立案审查是否符合提存的条件：（一）承运人对提存物负有清偿的义务；(二)具有合同法第316条、第101条规定的情况；(三)申请书的材料基本齐全。法院经过审核申请人提供的证据，依自由裁量作出判断。不符合提存条件的，驳回申请，卸货港发生的处理货物的相关费用由承运人承担；符合提存条件的，作出准予提存的裁定，并委托商检机关对货物状况进行检验，指定提存场所。目的港无人提货案件中，货物可能会面临长时间的提存保管，而致仓储费用过高，故更宜提存货物价款。同时，由于对提存受领人不得而知，所以法院有必要在提存前，在合理时间内向全社会公告寻找提存受领人。公告期满，可根据《合同法》第101条第2款拍卖货物后，提存价款。拍卖程序可以参照海事诉讼特别程序法关于拍卖船载货物的规定执行。为使对提存物享有权利的各方知悉提存的情况，以便主张权利或领取提存款，法院应在合理时间内，再次向社会发出公告，知会收货人和其他权利人来申报权利，最后进入确权和债权分配程序；货物拍卖之后，如果货物所有权人出现，法院在扣除承运人垫付的合理费用和港口费用后，将余款交付收货人；如果货物所有权人不出现，或者法院对所谓“货物所有权人”不予确认时，货物拍卖的价款扣除用于清偿保管、拍卖货物的费用、法院费用以及应当清偿承运人的合理费用外，剩余的价款由法院提存。自提存之日起五年无人主张拍卖价款的，上缴国库；法院受理提存申请的程序，目前没有具体规定，尚需法院积极实践，本院在案2中尝试了提存的法律适用。
4、协调民商事法律与海关行政管理规定
在目前的法律体制下，海关法与海商法应当在认定目的港无人提货上标准、法律期间、分配拍卖或变卖所得顺序上都难以协调统一。
从性质上来说，海商法赋予承运人一种主动地通过民事诉讼维权的手段，而海关处理无人提领的到港货物，则是一种根据国家的行政管理法律、法规依法作出的具体行政行为，承运人只能被动的通过海关实施具体行政行为获得补偿自己损失的机会。