国家意志不等于人民意志
——对“香港基本法23条立法事件”的法伦理学分析

作者：梁剑兵 辽宁师范大学政法学院法学副教授


内容摘要：“香港基本法23条立法事件”虽然尚未结束，但却已经为我们提供了宝贵的法制理论资源。在价值多元的社会里，基本的政治和法律伦理规则必须同时合乎理性的正面和侧面，也必须具有合法性。在国家意志和人民意志之间，必须建立双向互动的价值追求整合平台——以法为教，以吏为师。国家应该以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！

关键词；国家意志，人民意志，伦理，法律，价值追求与整合

随着董建华先生宣布香港基本法第23条立法草案“二读押后”，发生在香港的“对基本法23条立法”事件就暂时告一个段落了。这样一个法案，在将来会不会得到港人的认可并且在香港立法会“三读”通过，笔者无法预测，也无意进行预测。笔者只是觉得，对这样一个也许对中国未来法制现代化会产生巨大影响的事件，法伦理学不可以轻易的放过。我们必须从其中总结出一些有益于国家未来发展和社会进步的新理念和新思维，以便于大家先认可然而后认同之，为今后中国的立法提供出一些新的立法原则和初始规则，进而对国家和对人民均产生双重的教导意义，乃是法伦理学不可推卸的义务。笔者冒昧作如下归纳，企为引玉之砖。

首先：己欲，勿施于人。传统的儒家伦理观念认为“己所不欲，勿施于人”，也就是说：凡是自己不喜欢的，也不能强迫他人喜欢。这种伦理规则得以成立的的大前提是：凡是自己喜欢的，他人也喜欢；凡是自己不喜欢的，他人也不喜欢。用价值哲学的话来说，在价值评价标准相同的主体之间，该伦理规则是合乎理性的，因而也是合法的。但是，这规则如果实施于价值评价标准不相同的主体之间，则是不合乎理性的，因而也是不合法的。理由很简单：自己喜欢吃狗肉的人，是不应该认为所有的其他人也和自己一样爱吃狗肉的！所以，在专制社会中所形成的这一伦理规则，是建立在“思想统一”的思想专制主义基础上的，因而不仅仅是片面的，甚至往往成为国家无视个体和他人价值的最合理解释工具。
在现代社会，该规则虽然因为其合乎理性的基本正面（例如狗肉不仅可食且对健康有益）而仍然具有一定的合法性。但是，如果国家将此规则的附随规则“己欲，则施于人”运用于价值追求不同的其他国家或者本国国民，就会变成一种非法的伦理侵略。所以，我们应该在价值多元的现代社会里依照理性的多面性，对这一规则进行改造和补充，使之不仅仅合乎理性的正面，也合乎理性的侧面（例如豢养宠物狗的人在感情上拒绝将狗肉作为食物），进而增加其合法性。通俗的讲：国家喜欢的，民众如果不喜欢，国家就应该坚决的实施“己欲，勿施于人”主义！或者更坚决的建立一个与此规则相适应的附随规则“己所不欲，则施于己”，这其中的理性根据很简单：国家的一切权力属于人民！国家必须接受人民意志为自己的最高意志，国家不能将国家本身的意志和人民意志完全等同起来，并且认为在任何情况下都可以用国家意志代替人民意志。
其次：民可，使由之；不可，使知之。中国向来有政治伦理上的民本主义传统，笔者也坚定不移的相信眼下作为国家化身的政府是民本主义的坚定信仰者，我们从执政的中国共产党所提出的“三个代表”理论中的“代表最广大人民群众利益”就不难发现这一伦理传统的光辉。但是，在中国古代专制社会中，民本主义是建立在“民可使由之，不可使知之。”的愚民理论基础上的。在古代国家看来，民众是国家的基本要素，但是民众也是愚昧无知的，尤其是当国家的价值追求和民众的价值追求发生矛盾的时候，民众往往成为国家和社会稳定的破坏者，最后也破坏了民众自己的价值追求。因此，古代国家必须将民众的价值追求统一到国家的价值追求之下，为实现这一目的，作为国家化身的君王或者政府就应该以“牧羊人”的身份自居，而民众就是“羊群”。“牧羊人”应该驱使着“羊群”去寻找甘美丰腴的水草，便是一切古代国家民本主义者的基本理想。
在现代社会，这种建立在国家和人民的价值追求不一致前提下的民本主义仍然是合乎客观理性的，因而也具有基本的合法性。比如国家追求国家安全，人民追求社会的自由稳定。而欲求社会稳定和自由，前提是国家安全的实现。但是，如果我们以此客观理性为根据，进而推导出“人民追求的社会自由和稳定价值”应该服从“国家追求的国家安全价值”便是错误的。原因也很简单：“国家安全”和“人民自由稳定”相比较，前者是手段，后者是目的；或者换一句话说：“国家安全”只是工具价值，而“人民自由和稳定”才是终极的目标价值。所以，法伦理学认为，必须对传统的民本主义伦理观念下的“民可使由之，不可使知之”进行改造，使其具有以下两个相辅相成的基本理解：（一）、民可，使由之；不可，使知之。通俗的讲，如果民众喜欢自由和稳定，国家便应该舍弃自己的既定政策，用法律制度的基本程序来满足民众的愿望；如果民众盲目的认为国家的既定政策危害社会的自由和稳定，只顾及眼前自由，却忽视了长远的国家安全对自由的保障作用，国家就应该在理性的原则下设法教育民众，使民众逐步改变其价值追求。（二）、民，可使由之；不，可使知之。通俗的讲，民众与政府的关系，如同股东与董事会和总经理的关系。凡是民众追求的，政府必须代表国家顺应民意制定政策并执行之；凡是民众反对的，政府必须代表国家通过民主程序和舆论渠道了解民意，下情必须尽快上达，使国家逐步改变其价值追求，免得政府因不了解民意而盲目制定政策，进而损害政府的权威和管理社会的能力，从而使社会陷于混乱，人民失去自由和稳定。在以上的两个基本理解中，“（一）”表明的是政府对待民众的基本伦理规则；“（二）”表明的是民众对待政府的基本伦理规则，两者具有同等的价值。
再次：以法为教，以吏为师。虽然在贤明政府的领导下，国家意志在大多数情况下都是符合人民意志的，但是仍然难免二者相互冲突的情形发生，这次“香港基本法23条事件”便是这种意志冲突的一个实证。另外，还有一个国家意志符合人民意志的实证也发生在香港基本法领域内，那便是“全国人大常委会对香港基本法进行解释”事件。这两个事件虽然很偶然的都发生在香港基本法的具体条文上，但是却具有截然不同的事件根源：前次事件错在人民，因为人民在将自己的意志转化为法律的过程中不严谨，致使基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项出现了不应该出现的法律漏洞，没有完整表达人民意志，从而被企图破坏香港社会自由和稳定的势力所利用，所幸的是全国人大常委会（广义上的政府）应香港政府的要求及时采取了立法措施，以国家的意志弥补和纠正了这一漏洞，保证了香港社会的自由和稳定。后一个事件错在国家，在香港经济不景气、失业的人比较多和人民生活困难的背景下，国家和香港特区政府不合时宜的推出保障国家安全的政治性极强的《国家安全（立法条文）条例草案》，且有关具体条款的表述容易导致“后非典”时期比较敏感的香港社会的争议。所以国家的意志便被人民的意志所否定，其原因仍然是价值追求的不一致。人民追求的是发展经济，改善民生，纾解民困，稳定社会，吸引外资，促进经济发展；而国家则主要追求国家安全方面的法制完善，虽然二者的立场都是合乎政治伦理的，但是，政府方面似乎颠倒了两种价值追求的相互关系。所幸的是，政府方面也很及时的发现了自己的错误，所以香港特区行政长官董建华先生才发表声明宣布：“港府行政会议特别会议决定将《国家安全(立法条文)条例草案》押后恢复二读，并在未来一段时间加强向市民解释修订案内容。” 从而为香港社会的自由和稳定奠定了法律立法程序意义上的保障
可以说，以上两个实证的事件都是我国法制现代化历程中最为珍贵的资源。因为，这两个事件给我们提供了一个宝贵的先例，为我们如何解决国家意志和人民意志不一致的问题，以及如何使用平等互动的机制在国家与人民之间整合价值追求问题，建立了一个极其具有法伦理价值的方法和技术平台，那就是“以法为教，以吏为师”。这虽然是中国古代法家的学说，但是在今天却具有极其重要的法制理论价值和实践价值。简单的说：（一）、以法为教。“香港基本法23条事件”告诉我们：民众应该、也只能够以法律的方法（例如依法申请的集会游行和示威、被法律保障的舆论自由等）去说服和教育国家，使国家尤其是国家的化身——政府极其官吏时刻牢记将国家意志隶属在人民意志之下，以人民的价值追求为国家的价值追求的目的。（二）、以吏为师。“全国人大常委会对香港基本法进行解释事件”告诉我们：国家应该以从人民当中选拔上来的德才俱备且有政治远见的官吏为教师，去说服和教育人民不要盲从，而应该按照合乎现代法制伦理的法律制度和理性表达自己的意志，并且正确、科学和严谨的将人民意志表述在法律条文中。避免出现类似于纳粹德国和中国的“文化大革命”那样的以破坏社会自由和稳定为目的的“人民意志”。在这样的平台被建立并且转化为我们国家人民的生活方式以后，我们这个国家的法制现代化便指日可待了。

最后：治大国若烹小鲜。我国先哲老子从其自然主义哲学出发，在政治上极力推崇“无为而治”，提出了“治大国若烹小鲜”的著名论断。但是，老子提倡“无为而治”的用意不是要求国家无所事事，而是反对国家意志的恣意忘为。所以，治理大国（并非“小国寡民”）如同煎炸小鱼儿一样，不可用“国家意志”的铲子去任意的搅动“人民意志”。所以，国家为政，以不扰民和不多事为原则。在政治上具有强烈特征的香港基本法第23条在香港的有关立法活动，是比较容易与香港社会的英国式自由和法制传统发生“过敏反应”的一件大事，切不可操之过急。社会里的秩序关系，打深处就有自然练就的一环扣一环的机制，盘根错节，牵一发而动全身。国家和政府虽然可以主观地发号施令乃至用暴力强制，但是，所谓“道高一尺、魔高一丈”，原有的秩序会顽强的抵抗从而造成法制和社会混乱，反而不利于国家意志的实现。国家应该相信随着社会的发展和社会秩序自身的变化，人民固有的传统和价值追求都会发生变化，当“安全重于自由”的价值理念被人民接受的时候，有关法案的通过便是自然而然的“国家意志”和“人民意志”的统一之时。而在这之前，国家应该下大力气做的事情就是：以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！并以此次事件为开端，为今后中国的法制现代化创立一些新的初始规则和法律实现方法，则国家和人民幸甚！



贵州省六盘水市人民政府


市人民政府关于印发六盘水市中心城规划区垃圾管理实施办法的通知
市府发〔2006〕15号




各县、特区、区人民政府，各经济开发区管委会，市人民政府各工作部门、各直属事业单位，驻市中央、省属企业：
　　《六盘水市中心城规划区垃圾管理实施办法》已经2006年3月9日市人民政府第56次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○六年四月十四日　　　　




六盘水市中心城规划区垃圾管理实施办法

　　第一条 为加强和规范城市垃圾管理，提高城市环境卫生质量，保障人民身体健康，根据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》、《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》、《城市建筑垃圾管理规定》及有关法律法规，制定本办法。
　　第二条　本办法所称城市垃圾包括城市生活垃圾和建筑垃圾。单位和个人产生的生活垃圾应按城市管理部门指定的时间、地点、方式弃置，由城市卫生管理责任单位组织清运到垃圾填埋场。
　　第三条　本办法在市中心城规划区范围内实施，具体范围：东起双水，西至德坞沙子坡，南到柏杨坡窑上及南编组站南侧一线，北抵水钢石灰石矿至大丫口和月照乡政府。
　　第四条　单位和个人要履行下列基本义务：
　　（一）不得在街道、公共场所堆放垃圾，乱扔果皮、烟头、纸屑等废弃物。
　　（二）不得将垃圾、废水污染人行道、车行道、绿化地、河道。
　　（三）不得在市区露天场所或公共垃圾容器内焚烧垃圾。
　　（四）不得从建筑物内、车辆内向外抛撒垃圾。
　　(五)不得侵占、破坏、擅自拆除或封闭垃圾设施和阻挠垃圾设施的设置、建设。
　　（六）水果、饮食摊点要自备垃圾袋，收集所产生的垃圾，袋装置于垃圾容器。
　　（七）举办户外活动，组织单位负责场所活动产生的垃圾清理。
　　第五条　生活垃圾的收集、清运、处理实行有偿服务，单位和个人必须按照规定缴纳城市生活垃圾处理费。生活垃圾处理收费标准由市价格主管部门制定。
　　第六条　沿街单位、经营场所装卸货物，要自行清除遗留的垃圾；公交车辆要将车内垃圾装袋置于垃圾容器内，不得将车内垃圾扫入街道及公共场所。
　　第七条　道路开挖或建设工地妨碍清运生活垃圾的，施工单位应当与垃圾清运作业单位协商，保证生活垃圾的清运。
　　第八条 城市公共厕所、单位厕所、住宅楼化粪池的粪便，统一由城市管理部门组织清运，并由产权人缴纳清运处理费。
　　第九条　生活垃圾实行袋装管理，由钟山区政府、钟山经济开发区管委会、水城县政府负责组织实施 。
　　（一）机关、学校、社会团体、厂矿企业、居民住宅区、文化娱乐场所、体育场馆、宾馆饭店、车站、办公楼、商场和各类市场，都要配套建设垃圾堆放中转设施或自设垃圾容器。
　　（二）生活垃圾袋装收集设施配置、改造、更换、维护的责任单位：
　　1.企事业单位和个体工商户自行负责；
　　2.居民小区由业主委员会和物业管理单位负责；
　　3.城市道路两旁、机关办公场所由区、县政府负责；
　　4.文化娱乐场所、体育场馆、宾馆饭店、车站、写字楼、商场和各类市场由经营管理单位负责。
　　（三）袋装生活垃圾置放和清运：
　　1.单位、工商户、居民、住宅小区公共部位所产生的生活垃圾要袋装扎口，集中置放。
　　2.置放垃圾时间为每日19时至24时；环境卫生服务单位次日8时前清运完毕，日产日清。
　　（四）垃圾袋装管理禁止下列行为：
　　1.在市中心城规划区拒不实行生活垃圾袋装；
　　2.在袋装生活垃圾中混入危险废物、工业废物、建筑垃圾及液体垃圾；
　　3.使用破损袋致使垃圾外泄，故意损坏已置放的垃圾袋；
　　4.擅自启用已被封闭的生活垃圾通道。
　　第十条 医院、卫生院、诊所等医疗机构产生的医疗垃圾必须由市城市管理部门确定的专业单位统一处置。医疗垃圾管理办法另行制定。
　　科研单位、生物制品厂、屠宰场等单位产生的含有病毒、病菌的废弃物和动物遗体、废弃的放射性物质等，应当按国家有关规定处置，严禁倒入生活垃圾容器或任意排放、遗弃，污染环境。
　　第十一条　从事垃圾清运经营活动的单位，应当具有专用密闭的垃圾运输车辆、有相应的从业人员和相应的清运能力，参与城市管理部门组织的招投标获得经营权。
　　第十二条　建筑垃圾处理由城市管理部门统一管理。无主建筑垃圾由辖区城市管理部门负责组织清运。
　　（一）在市中心城规划区范围内的建设施工单位或个人，在工程开工前要向辖区城市管理部门申报建筑垃圾处置计划，签订环境卫生协议，并落实清运单位。
　　（二）从事建筑垃圾运输的车辆必须封闭或者采取覆盖措施，按照规定的时间和线路行驶，倾倒在指定地点。
　　（三）建筑垃圾不得与其它种类的垃圾混合收集，禁止建筑垃圾倒入各类生活垃圾容器内。
　　（四）城市道路两侧施工工地要设置围栏，硬化出入口，不能让建筑垃圾污染道路。
　　（五）建设工程竣工后，施工单位必须在15天内完成建筑垃圾的清理，并经城市管理部门认可。
　　第十三条　市民应养成良好的卫生习惯，遵守社会公德，自觉遵守本办法。对违反本办法的单位和个人，由城市管理部门责令其整改，并按照《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》、《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》和《城市建筑垃圾管理规定》处罚。
　　第十四条　城市管理部门违反本办法规定的，由同级人民政府处理。城市管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十五条　市城市管理部门对城市垃圾的管理负责指导、监督、检查。市相关部门协同做好城市垃圾的管理工作。钟山区、钟山经济开发区、水城县及各大企业市容环境卫生主管部门负责本辖区内城市垃圾的收集、清运、管理。责任不清和跨区域的，由市城市管理部门协调确定责任单位。
　　第十六条　本办法自2006年5月1日起施行。2003年2月13日发布的《六盘水市城区垃圾管理办法》（市府办发〔2003〕11号）同时废止。